从行政处罚角度看企业“未批先建”的问题

近日，我们接受一位食品加工行业常年客户的咨询：其在网上了解到，新建厂房设施不办理环境影响评价的，环保部门会以“未批先建”为由对其行政处罚，这是不是真的？我们要说：“这确实是真的”。
这位客户就感到困惑：“食品加工行业不会对环境造成很大污染，不办理环境影响评价为什么会受处罚？”
“未批先建”的相关规定
为了解决客户的困惑，先来了解一下什么是“未批先建”？
未批先建简单来说就是建设单位未按照相关规定向环保部门报送环境影响评价文件或虽报送但未获批准即进行开工建设或已建成。当然，建设项目还包括取得环保部门批准后，建设单位又对建设项目进行重建、改建的。
说到这里，相信大家已经知道什么是“未批先建”了？那么食品加工行业为什么需要报送环境影响评价文件？如何办理环境影响评价手续？我们向您慢慢道来.....
根据《环境影响评价法》（2016修正）的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度对建设项目的环境影响评价实行分类管理，不同建设项目所需办理的环境影响评价文件类型不同，如建设单位拟开工的建设项目类别已纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》的，建设项目建设前需查询名录、了解将要开工的建设项目应适用的具体环境影响评价文件类型，按照其应适用的具体类型按下表编制环评文件并报送环保部门：

依据2018年4月28日国家生态环境部新修改的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第44号），食品加工类企业根据建设项目的不同，区分粮食及饲料加工类、植物油加工类、制糖加工、屠宰、肉禽类、水产品、豆制品、蛋制品等等。如果属于植物油加工类项目，对于“单纯分装或调和的”建设项目，需向环保部门备案环境影响登记表，除此之外的项目，需向环保部门审批环境影响报告表。
企业“未批先建”的法律风险
说到这里，我们要向大家说明最重要的问题，就是企业“未批先建”将面临的法律风险：
面临环保部门的行政处罚
根据《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定，建设单位应当依法编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表等环评文件并对环评文件的内容和结论负责。否则，相关环保部门有权依据《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》规定的程序在查明事实后经主管部门批准对其作出如下行政处罚：

处罚信息公示的不利影响
依据国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定，行政执法机关要在执法决定作出之日起20个工作日内，向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息。届时，建设单位一旦受到行政处罚，其受到处罚的信息不仅会出现在环保部门的执法信息公示平台，还会出现在国家企业信用信息公示系统（http://www.gsxt.gov.cn/）、信用中国（https://www.creditchina.gov.cn）等网站。这些公示信息难免会给企业的信用、商业信誉产生负面影响，也会影响到建设单位参与招投标等经济活动。
图一.建设单位受到的行政处罚信息在国家企业信用信息公示系统公示

图二.建设单位受到的行政处罚信息在信用中国网站公示

“未批先建”行政处罚追诉时效
此时，这位客户提出：根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。这是不是说建设项目虽“未批先建”但在二年内未被发现，环保部门就不会处罚了呢？
对这个问题，我们不能简单理解。依据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018])31号）的规定， “未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，如果“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门就不能再进行行政处罚；但如果违法行为有连续或者继续状态的，则应当从行为终了之日起计算。
建设单位主动补交环评文件是否可以不被行政处罚？
此时，这位客户又提出：新的《环境影响评价法》取消了“责令限期补办手续”的内容，那么，如果主动补交环境影响报告书、报告表，是否可以不被行政处罚呢？
回答这个问题之前，我们先来看看“责令限期补办手续”的渊源。根据2002年发布的《环境影响评价法》（已于2016年7月2日经第十二届全国人大常委会第二十一次会议修改）第三十一条的规定，建设单位未报批建设项目环境影响评价文件或者未依照本法的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。据此规定，建设单位未依法报批环境影响评价文件的，环境保护部门应责令停止建设，限期补办手续，逾期不补办的，再处以罚款。但新《环境保护法》、《环境影响评价法》并未规定限期补办的内容，而是赋予行政机关在查明建设单位未依法报批环境影响评价文件的基础上，无需经限期补办程序即可进行行政处罚的权力，但也未禁止建设单位主动补交环评手续并报送环保部门审查的权利。因此，如果建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。
行政机关在对“未批先建”案件进行行政处罚时应关注的要点
接下来，我们说一下行政机关在办理“未批先建”案件应关注的要点：
一、建设项目同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度的两个违法行为的，应当分别作出相应处罚
如果建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》（2016修正）第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条的规定，对两个违法行为分别作出相应处罚。
二、对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追诉期限的影响
依据《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018])31号）的规定，建设单位违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或在使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍应当对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为作出行政处罚，而不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
三、经调查发现还存在其他违法行为的处罚
如果行政机关依据《环境行政处罚办法》规定的程序对建设单位、建设项目进行调查核实后，发现建设单位除建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，还存在超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。
四、新《环境保护法》实施前，“未批先建”案件的法律适用
1.建设项目于新《环境保护法》实施后即2015年1月1日后开工建设，或者2015年1月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设的，环保部门将适用新《环境保护法》第六十一条的规定，作出处罚，不再依据2016年修正前的《环境影响评价法》作出“限期补办手续”的行政命令。
2.建设项目于《环境影响评价法》修订后即2016年9月1日后开工建设，或者2016年9月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设的，环保部门应当适用新《环境影响评价法》第三十一条的规定进行处罚，不再依据2016年修正前的《环境影响评价法》作出“限期补办手续”的行政命令。