国有建设用地使用权被查封是否影响政府收回土地

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条①的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，具备法定情形的，确需征收房屋的，市、县级人民政府有权作出决定对房屋进行征收，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条②规定，房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。在政府征收房屋、收回土地的过程中，如国有建设用地使用权被法院查封的，政府是否有权对土地进行收回，并注销土地使用权登记？本文拟结合相关规定、案例进行分析。
一 相关规定条款辨析
根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条③的规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋,在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。有观点即据此认为土地使用权被法院查封的，政府无权对土地使用权进行收回。但笔者认为，此规定并不能作为国有建设用地使用权被法院查封影响政府收回土地的依据。
从上述规定的表述来看，该规定仅限制了对被查封的土地使用权办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续，但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《不动产登记操作规范（试行）》的规定，土地行政主管部门对国有建设用地使用权的登记包括首次登记、变更登记、转移登记和注销登记，而土地使用权的收回并非需进行变更、转移登记，而是需进行注销登记，故上述规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续。
另根据《不动产登记操作规范（试行）》第8.4条④，已经登记的国有建设用地使用权，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：1、土地灭失的；2、权利人放弃国有建设用地使用权的；3、依法没收、收回国有建设用地使用权的；4、因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使国有建设用地使用权消灭的；5、法律、行政法规规定的其他情形。其中，对于权利人放弃国有建设用地使用权的，提交权利人放弃国有建设用地使用权的书面文件。被放弃的国有建设用地上设有抵押权、地役权或已经办理预告登记、查封登记的，需提交抵押权人、地役权人、预告登记权利人或查封机关同意注销的书面文件。但对于依法没收、收回国有建设用地使用权的，仅需提交人民政府的生效决定书即可，而无需查封机关同意注销。
二 司法案例观点参考
从司法案例来看，最高人民法院认为对国有建设用地使用权进行查封不影响政府收回土地。
参考案例1：最高人民法院作出的（2018）最高法行申 406 号《攀枝花市第一私立实验学校、四川省攀枝花市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》明确 “四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终 164 号行政判决认为，虽然该决定是攀枝花市政府在人民法院对 10249 号土地证及 10250 号土地证予以查封的情况下作出，但人民法院的查封行为实质是对该土地使用证上载明的土地使用权的查封。……对人民法院在土地使用权采取查封及预查封期间所禁止的 3 种情形，是为限制土地使用权的转移。而注销登记行为非限制情形，且该行为系攀枝花市政府对其不当行政行为依法进行自我纠错的行为，也是攀枝花市政府依法行政的应尽职责。因此，其作出注销 10250 号土地证所载土地使用权的登记行为合法。”最高人民法院认为：“攀枝花市政府作出《关于撤销攀国用（2012）第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》，在注销该土地登记同时撤销 10250 号土地证，该行为系攀枝花市政府对其不当行政行为依法进行纠错，属于攀枝花市政府依法行政的职责范围，该处理结果并无不当。”
参考案例2 ：最高人民法院作出的（2015）行提字第27 号《蓟县外贸畜产公司与陵水黎族自治县人民政府行政命令、行政确认申诉行政判决书》中，最高人民法院认为：“查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。”
三 总结
综上所述，国有建设用地使用权被法院查封并不影响政府收回土地。对于已查封土地被收回的，类似于查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的情形。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十四条⑤，查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的,查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。故土地被收回后，申请保全人虽然已实际无法将土地使用权拍卖、变卖以执行判决，但仍可以土地使用权收回后的赔偿款作为保全财产，并不会因此对申请保全人的合法利益造成不利影响。
但应当注意的是，上述规定及案例仅明确了在土地收回的过程中无需考虑司法查封问题。而在实践中政府将土地纳入储备除通过收回的方式进行外，还可与土地使用权人进行协商一致，通过收购的方式进行。对于该种情形下被查封的国有建设用地使用权能否注销，法律法规并无特别规定。故如政府是通过收购的方式将土地纳入储备，则在国有建设用地使用权被法院查封的情况下，不能直接对土地使用权进行注销，而需通过代为偿还债务、替换保全财产等方式先解除对土地使用权的查封，才能将土地进行注销、纳入储备。
注释
①《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:
(一)国防和外交的需要;
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;
(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;
(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;
(五)由政府依照 城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;
(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
②《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。
③《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》
二十二、国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋,在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。
国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封,仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的,对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。
④《不动产登记操作规范（试行）》
8.4.1 适用
已经登记的国有建设用地使用权，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：
1 土地灭失的；
2 权利人放弃国有建设用地使用权的；
3 依法没收、收回国有建设用地使用权的；
4 因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使国有建设用地使用权消灭的；
5 法律、行政法规规定的其他情形。
8.4.3 申请材料
申请国有建设用地使用权注销登记，提交的材料包括：
1 不动产登记申请书；
2 申请人身份证明；
3 不动产权属证书；
4 国有建设用地使用权消灭的材料，包括：
（1）国有建设用地灭失的，提交其灭失的材料；
（2）权利人放弃国有建设用地使用权的，提交权利人放弃国有建设用地使用权的书面文件。被放弃的国有建设用地上设有抵押权、地役权或已经办理预告登记、查封登记的，需提交抵押权人、地役权人、预告登记权利人或查封机关同意注销的书面文件；
（3）依法没收、收回国有建设用地使用权的，提交人民政府的生效决定书；
（4）因人民法院或者仲裁委员会生效法律文书导致权利消灭的，提交人民法院或者仲裁委员会生效法律文书。
5 法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。
⑤《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》
第二十四条查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的,查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。