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文/吴林轶、于猛
【裁判要旨】行政机关在实施行政处罚时，首先应准确识别违法行为人实施的是一个违法行为还是数个违法行为；其次如果存在一个违法行为触犯数个法律规范的情况下，不同行政主管部门不得实施两次以上罚款，但可以依照法定职权实施不同种类的其他处罚。
【案情】
原告某水处理公司。
被告某生态环境局某某分局、某区人民政府。
某水处理公司产生的实验室废液属于危险废物，其《废液间危险废物出入库登记台账》显示记录信息至2021年1月29日停止。2021年1月30日至2021年3月18日期间，某水处理公司产生的实验室废液保存于一个蓝色大桶，存放于某水处理公司的实验室水槽下方的柜子中。该实验室位于某水处理公司的办公大楼内，无论该实验室的大门，还是存放实验室废液的蓝色大桶及存放蓝色大桶的柜门上均未设置危险标识。2021年3月19日，某市生态环境局某区分局（以下简称某区环保局）对某水处理公司涉嫌违反固体废物污染环境防治制度案立案调查，当日作出责令改正决定书并送达某水处理公司。某水处理公司当日恢复登记，将实验室贮存的废液8592.7克登记至该台账。某区环保局经集体讨论后，于 2021年5月10日作出〔2021〕23号行政处罚决定书（以下简称23号行政处罚决定书）并向某水处理公司送达；后某区环保局撤销了上述处罚，于当月17日作出〔2021〕27号行政处罚决定书（以下简称 27 号行政处罚决定书），决定书主要内容为：某区环保局于2021年3月19日对某水处理公司违反固体废物污染环境防治制度案立案调查，发现某水处理公司未如实记录危险废物出入库台账信息，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）第七十八条第一款的规定；当月31日，某区环保局向某水处理公司送达了〔2021〕第14号行政处罚事先（听证）告知书，同年4月2日，某水处理公司提交了陈述申辩材料但未申请听证；当月12日，某区环保局到某水处理公司进行检查时，发现后者危险废物储藏间位于进水口监测机房旁边，储存物品为化验废液，危险废物储存间（以下简称危废间）台账记录内容中新增加了 2021 年3月19日入库数据，故对某水处理公司在陈述申辩中的“在发生环境违法行为后，及时进行整改”理由予以采纳。后根据《固废法》第一百一十二条第一款第十三项规定，参照《丙省生态环境行政处罚裁量基准适用规则（修订）》，结合某水处理公司能够及时进行整改具有减轻处罚情节，经集体讨论研究，认为某水处理公司的行为符合上述裁量基准第九条第二项规定的从轻、减轻处罚情形，在裁量基准确定的罚款金额67万元的基础上减少20%，决定责令某水处理公司改正违法行为并处53.6万元罚款。某水处理公司不服27号行政处罚决定书，向某区人民政府（以下简称某区政府）申请行政复议，后者于2021年9月30日作出〔2021〕21号行政复议决定书（以下简称21号行政复议决定书），维持了27号行政处罚决定书。
某水处理公司不服向洛阳铁路运输法院提起诉讼，请求撤销27号行政处罚书和21号行政复议决定书。事实和理由有：1. 27号行政处罚决定书认定事实不清，行政处罚决定书中认定的事实为“未如实记录危险废物出入库台账信息”，而本案的真实情况为某水处理公司将每日产生的化验废液暂存在实验室的大桶内，并按照《危险废物产生单位管理计划制定指南》的规定如实记录，待贮存到一定量后再统一送入危废间进行入库，该行为是否符合环保要求，被告并未进行查证；2. 27 号行政处罚决定书适用法律错误，某水处理公司已经按照国家有关规定制定了危险废物管理计划，建立了危险废物管理台账，也在化验室和危废间如实记录了有关信息，本案的核心问题是某水处理公司是否存在未按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存危险废物行为，关于这一点被告并未查明；3. 27 号行政处罚决定书过罚不相当违反比例原则，即使某水处理公司在化验室暂存废液的行为违反了法律规定，其违法情节也属于裁量基准第九条第一项规定的免于处罚的情形；4. 27号行政处罚决定书程序违法，某区环保局于2021年5月10日作出23号行政处罚决定书，当月15日撤销该决定，并于当月17日作出 27 号行政处罚决定书在程序上存在重大瑕疵。
某区环保局认为被诉27号行政处罚决定书、某区政府认为21号行政复议决定书认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，裁量适当，请求驳回原告诉讼请求。
【裁判】
洛阳铁路运输法院一审认为，《固废法》第一百二十五条规定，液态废物的污染防治，适用本法；第七十八条第一款规定，产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定制定危险废物管理计划；建立危险废物管理台账，如实记录有关信息，并通过国家危险废物信息管理系统向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料；第七十九条规定，产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放。本案中，某水处理公司作为产废单位，本应将其产生的危险废物即实验室废液依法贮存至危废间，并如实记录在其建立的危险废物出入库台账上，但其自2021年1月30日至2021年3月18日期间，却以“提着25L的大桶往返化验室与危废间（距离150米）之间，疲于应付”为由，将其产生的废液存放于实验室中，已违反了上述法律规定。因该废液在该时间段并未转移并贮存至危废间，导致其在危险废物出入库台账无法记录，故该时间段记录信息缺失符合实际情况，反之若进行登记则属于虚假记录，因此某水处理公司涉嫌的违法行为是其未依法贮存危险废物的行为，而非27号行政处罚决定书认定的“未按照国家有关规定建立危险废物管理台账并如实记录”行为，故27号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，应予撤销。而21号行政复议决定书维持了27号行政处罚决定书，亦应一并予以撤销。判决：一、撤销被告某区环保局27号行政处罚决定书；二、撤销被告某区政府21号行政复议决定书。
一审宣判后，某区环保局不服，向郑州铁路运输中级法院提出上诉。
郑州铁路运输中级法院二审认为：首先，根据《固废法》第一百一十二条的规定可知，未按照国家有关规定建立危险废物管理台账并如实记录的，处十万元以上一百万元以下的罚款。建立危险废物台账是危险废物管理计划制度的基础性内容，是危险废物申报登记制度的基础，也是环保部门管理危险废物的重要依据。产废单位应当结合自身实际情况，与生产记录相结合，如实记载危险废物的种类、产生、流向、储存、利用处置等各项信息。产废单位只要有危险废物产生，就应当在法律法规规定必须建立的台账中如实记录危险废物的种类、产生、流向、储存、利用处置等各项信息。此外，根据原环境保护部《危险废物产生单位管理计划制定指南》附件 3《危险废物产生单位建立台账的要求》中的规定，某水处理公司无论基于何种原因未将危险废物每天入库，都不能免除其如实填写相关危险废物流向台账的责任。其辩解“提着25L的大桶往返化验室与危废间（距离150米）之间，疲于应付，故将其产生的废液存放于实验室中；该废液在该时间段并未转移并贮存至危废间，导致其在危险废物出入库台账无法记录，该时间段记录信息缺失符合实际情况，反之若进行登记则属于虚假记录。”系采用偷换概念的方法，把违法储存废液且不如实记录的两种违法行为合二为一，单纯替换为：未将当天应当进专门储存之处的危险废物按规定存放，故无法如实记录。其于2021年1月30日至3月18日期间未填写贮存间台账的行为，属于未如实记录危险废物出入库台账信息，应当受到行政处罚。故某水处理公司请求撤销涉案行政处罚决定书和行政复议决定书缺乏事实根据和法律依据，二审不予支持。其次，孟津区环保局在执法过程中，仅查明某水处理公司存在不按照规定如实记录危险废物出入库台账信息后，就直接结束调查程序，对某水处理公司进行行政处罚。后在某水处理公司自认存在危险废物违法储存的行为时，依然在上诉理由中坚持将其未发现某水处理公司存在“未依法贮存危险废物”的行为，某水处理公司在调查中从未自认存在违法贮存的问题等作为上诉理由。该未尽审慎义务的行政执法行为，是不能到达维护公共利益和管理秩序为社会和公众提供服务的目的。综上，一审认定事实不清，适用法律错误。依法判决予以撤销，并驳回某水处理公司的诉讼请求。判决如下：一、撤销洛阳铁路运输法院行政判决书；二、驳回某水处理公司的诉讼请求。
【评析】
本案核心法律适用问题在于对违法行为的数量识别，即原告某水处理公司所实施的行为属一个违法行为还是数个违法行为。
一、一个违法行为的认定标准问题
自1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）实施后虽经三次修正，但始终未对违法行为的判断标准作出具体的规定，理论界对于违法行为的认定标准归纳起来大致有三种观点：1.目的动机说认为，“一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。”即把行为人的目的和动机作为一个实质性的区别标准，用于判定是否属于“一个违法行为”；2.法律规范说认为，“一个违法行为即一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。”即强调认定“一个违法行为”的标准是该行政违法行为所违反的法律规范是否同一；3.构成要件说认为，“同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。只能根据违法构成的理论进行分析，符合一个违法构成，就是一个违法行为；符合数个违法构成的就是数个违法行为。同一依据是指同一法律依据。”即以行政违法行为构成要件作为认定标准。笔者认为，目的动机说以不具有客观特性的目的动机作为判定“一个违法行为”的标准，欠缺可操作性和可认别性。法律规范说以当事人的行为涉及法律规范的数量来判断是否属于“一个违法行为”，把当事人的主观状态排除在外，也缺乏科学性。构成要件说借用刑事法犯罪构成要件理论作为认定是否是“一个违法行为”的方法，有合理的可采性。刑事犯与行政犯区分并不是质而是量的差异，在大陆法系国家行政法理论上已是一种“通说”。虽然行政违法并不当然可以通过“量变”升格为刑事犯罪，但是绝大多数刑事犯罪却是从行政违法“量变”而来。《行政处罚法》第八条第二款规定的“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，则可进一步印证构成要件说的合理性。
建立危险废物台账是危险废物管理计划制度的基础性内容，是危险废物申报登记制度的基础，也是环保部门管理危险废物的重要依据。因此，原环境保护部《危险废物产生单位管理计划制定指南》附件 3《危险废物产生单位建立台账的要求》中的规定及相应台账附表，要求危险废物产生单位在实际生产过程中，根据危险废物产生、贮存、利用处置等环节的动态流向如实填写相应附表。同时，基于危险废物本身对人员、环境的危害性，其贮存也需要满足相应的安全保障条件，因此，原环境保护部针对危险废物贮存制定有《危险废物贮存污染控制标准》。上述不同环节的国家强制性标准表明，如实登记和依法依规贮存属于危险废物产生单位的不同法律责任，本案中，原告虽然设置有危废间，但其将产生的实验室废液暂存于一个蓝色大桶存放于实验室水槽下方的柜子中，另外也未如实记录危险废物台账信息，本质上并非是同一行为，而且也违反了不同的国家强制性规定，属于数个违法行为。
二、同一违法行为的竞合问题
违法行为的竞合分为法条竞合和想象竞合，法条竞合是指一行为同时符合了数个法条的规定，但从数个法条之间的逻辑关系看，只能适用其中一个法条，排斥适用其他法条的情形。当两法条间存在包含关系时，才存在法条竞合关系。想象竞合是指实施一个违法行为，同时侵犯数个被保护客体，触犯数个异种法条的情况。由于行为人只实施了一个行为，数个违法构成共用部分要件，其本质在于“想象”的数个违法行为。在环境资源管理领域，由于立法技术等的原因，不同行政管理领域的法律规范之间所规范的事项并非泾渭分明，当事人一个违法行为违反多个不同法律规范的情形并不少见，有可能存在法条竞合或想象竞合。如违法行为人在自己承包农田采挖砂石，即同时触犯了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”以及《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第二条第二、三款“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。”
因此，在处理本案时笔者还延伸思考了同一违法行为的竞合问题，笔者认为，由于行政法律规范所调整的社会关系比刑事法律规范更为广泛和复杂，不同法律规范具有不同立法意图，其所设定的不同罚种体现不同的惩罚功能，不能简单参照刑法中规范竞合“从一重处”的适用规则，因此现行《行政处罚法》第二十九条仅规定了“一事不得两次以上罚款”规则。根据上述法律规定，同一行为违反两个以上法律规范的，应依据不同法律规范分别处罚；但是，具体实施行政处罚时应注意遵循比例原则，如果一个行政机关或者组织对违法当事人已经给予处罚的，其他行政机关或者组织不得再给予相同种类的处罚；在依法给予其他种类的处罚时，可以考虑违法当事人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。仍以上文中所列行为人在自己承包农田中非法采挖砂石为例，除可以罚款外，自然资源或农业农村主管部门还可以依据《土地管理法》第七十五条的规定，责令限期改正或者治理；同时地质矿产主管部门也可以依据《矿产资源法》第三十九条的规定责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得。
三、本案还涉及行政机关自行纠错程序是否属于重复处罚的问题
行政机关在作出行政处罚决定后发现存在错误，自行撤销后再作出正确的行政处罚决定，不违反法定程序，亦不属于重复处罚；只有基于同一事实和同一理由作出两次以上的行政处罚才构成重复处罚。出现这种情况主要是三种原因，一是笔误，引用法律或具体条款出现笔误，因为行政处罚决定书的严肃性，不宜采用补正决定的形式进行纠正，需要将已作出的行政处罚决定撤销，继而作出正确的行政处罚决定；二是事实、证据发生变化，行政机关在作出行政处罚决定书后，发现该决定主要证据不足或出现新的违法事实，有必要自行撤销后，补充完善相关证据和查明事实，然后再作出过罚相当的正确行政处罚；三是原行政处罚决定书出现程序违法，比如未进行事先告知、未进行集体讨论等，在此情况下，应允许行政机关自行撤销后，完善相关行政程序后，再作出程序合法的行政处罚。本案即属于第一种原因，23号行政处罚决定书出现援引法律错误，所以撤销后更正笔误作出了27号行政处罚决定书，程序并无不当，更不构成重复处罚。
作者及单位：
吴林轶，郑州铁路运输中级法院
于猛，河南省高级人民法院
郑铁中法
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文/吴林轶、于猛
【裁判要旨】行政机关在实施行政处罚时，首先应准确识别违法行为人实施的是一个违法行为还是数个违法行为；其次如果存在一个违法行为触犯数个法律规范的情况下，不同行政主管部门不得实施两次以上罚款，但可以依照法定职权实施不同种类的其他处罚。
【案情】
原告某水处理公司。
被告某生态环境局某某分局、某区人民政府。
某水处理公司产生的实验室废液属于危险废物，其《废液间危险废物出入库登记台账》显示记录信息至2021年1月29日停止。2021年1月30日至2021年3月18日期间，某水处理公司产生的实验室废液保存于一个蓝色大桶，存放于某水处理公司的实验室水槽下方的柜子中。该实验室位于某水处理公司的办公大楼内，无论该实验室的大门，还是存放实验室废液的蓝色大桶及存放蓝色大桶的柜门上均未设置危险标识。2021年3月19日，某市生态环境局某区分局（以下简称某区环保局）对某水处理公司涉嫌违反固体废物污染环境防治制度案立案调查，当日作出责令改正决定书并送达某水处理公司。某水处理公司当日恢复登记，将实验室贮存的废液8592.7克登记至该台账。某区环保局经集体讨论后，于 2021年5月10日作出〔2021〕23号行政处罚决定书（以下简称23号行政处罚决定书）并向某水处理公司送达；后某区环保局撤销了上述处罚，于当月17日作出〔2021〕27号行政处罚决定书（以下简称 27 号行政处罚决定书），决定书主要内容为：某区环保局于2021年3月19日对某水处理公司违反固体废物污染环境防治制度案立案调查，发现某水处理公司未如实记录危险废物出入库台账信息，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）第七十八条第一款的规定；当月31日，某区环保局向某水处理公司送达了〔2021〕第14号行政处罚事先（听证）告知书，同年4月2日，某水处理公司提交了陈述申辩材料但未申请听证；当月12日，某区环保局到某水处理公司进行检查时，发现后者危险废物储藏间位于进水口监测机房旁边，储存物品为化验废液，危险废物储存间（以下简称危废间）台账记录内容中新增加了 2021 年3月19日入库数据，故对某水处理公司在陈述申辩中的“在发生环境违法行为后，及时进行整改”理由予以采纳。后根据《固废法》第一百一十二条第一款第十三项规定，参照《丙省生态环境行政处罚裁量基准适用规则（修订）》，结合某水处理公司能够及时进行整改具有减轻处罚情节，经集体讨论研究，认为某水处理公司的行为符合上述裁量基准第九条第二项规定的从轻、减轻处罚情形，在裁量基准确定的罚款金额67万元的基础上减少20%，决定责令某水处理公司改正违法行为并处53.6万元罚款。某水处理公司不服27号行政处罚决定书，向某区人民政府（以下简称某区政府）申请行政复议，后者于2021年9月30日作出〔2021〕21号行政复议决定书（以下简称21号行政复议决定书），维持了27号行政处罚决定书。
某水处理公司不服向洛阳铁路运输法院提起诉讼，请求撤销27号行政处罚书和21号行政复议决定书。事实和理由有：1. 27号行政处罚决定书认定事实不清，行政处罚决定书中认定的事实为“未如实记录危险废物出入库台账信息”，而本案的真实情况为某水处理公司将每日产生的化验废液暂存在实验室的大桶内，并按照《危险废物产生单位管理计划制定指南》的规定如实记录，待贮存到一定量后再统一送入危废间进行入库，该行为是否符合环保要求，被告并未进行查证；2. 27 号行政处罚决定书适用法律错误，某水处理公司已经按照国家有关规定制定了危险废物管理计划，建立了危险废物管理台账，也在化验室和危废间如实记录了有关信息，本案的核心问题是某水处理公司是否存在未按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存危险废物行为，关于这一点被告并未查明；3. 27 号行政处罚决定书过罚不相当违反比例原则，即使某水处理公司在化验室暂存废液的行为违反了法律规定，其违法情节也属于裁量基准第九条第一项规定的免于处罚的情形；4. 27号行政处罚决定书程序违法，某区环保局于2021年5月10日作出23号行政处罚决定书，当月15日撤销该决定，并于当月17日作出 27 号行政处罚决定书在程序上存在重大瑕疵。
某区环保局认为被诉27号行政处罚决定书、某区政府认为21号行政复议决定书认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，裁量适当，请求驳回原告诉讼请求。
【裁判】
洛阳铁路运输法院一审认为，《固废法》第一百二十五条规定，液态废物的污染防治，适用本法；第七十八条第一款规定，产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定制定危险废物管理计划；建立危险废物管理台账，如实记录有关信息，并通过国家危险废物信息管理系统向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料；第七十九条规定，产生危险废物的单位，应当按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放。本案中，某水处理公司作为产废单位，本应将其产生的危险废物即实验室废液依法贮存至危废间，并如实记录在其建立的危险废物出入库台账上，但其自2021年1月30日至2021年3月18日期间，却以“提着25L的大桶往返化验室与危废间（距离150米）之间，疲于应付”为由，将其产生的废液存放于实验室中，已违反了上述法律规定。因该废液在该时间段并未转移并贮存至危废间，导致其在危险废物出入库台账无法记录，故该时间段记录信息缺失符合实际情况，反之若进行登记则属于虚假记录，因此某水处理公司涉嫌的违法行为是其未依法贮存危险废物的行为，而非27号行政处罚决定书认定的“未按照国家有关规定建立危险废物管理台账并如实记录”行为，故27号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，应予撤销。而21号行政复议决定书维持了27号行政处罚决定书，亦应一并予以撤销。判决：一、撤销被告某区环保局27号行政处罚决定书；二、撤销被告某区政府21号行政复议决定书。
一审宣判后，某区环保局不服，向郑州铁路运输中级法院提出上诉。
郑州铁路运输中级法院二审认为：首先，根据《固废法》第一百一十二条的规定可知，未按照国家有关规定建立危险废物管理台账并如实记录的，处十万元以上一百万元以下的罚款。建立危险废物台账是危险废物管理计划制度的基础性内容，是危险废物申报登记制度的基础，也是环保部门管理危险废物的重要依据。产废单位应当结合自身实际情况，与生产记录相结合，如实记载危险废物的种类、产生、流向、储存、利用处置等各项信息。产废单位只要有危险废物产生，就应当在法律法规规定必须建立的台账中如实记录危险废物的种类、产生、流向、储存、利用处置等各项信息。此外，根据原环境保护部《危险废物产生单位管理计划制定指南》附件 3《危险废物产生单位建立台账的要求》中的规定，某水处理公司无论基于何种原因未将危险废物每天入库，都不能免除其如实填写相关危险废物流向台账的责任。其辩解“提着25L的大桶往返化验室与危废间（距离150米）之间，疲于应付，故将其产生的废液存放于实验室中；该废液在该时间段并未转移并贮存至危废间，导致其在危险废物出入库台账无法记录，该时间段记录信息缺失符合实际情况，反之若进行登记则属于虚假记录。”系采用偷换概念的方法，把违法储存废液且不如实记录的两种违法行为合二为一，单纯替换为：未将当天应当进专门储存之处的危险废物按规定存放，故无法如实记录。其于2021年1月30日至3月18日期间未填写贮存间台账的行为，属于未如实记录危险废物出入库台账信息，应当受到行政处罚。故某水处理公司请求撤销涉案行政处罚决定书和行政复议决定书缺乏事实根据和法律依据，二审不予支持。其次，孟津区环保局在执法过程中，仅查明某水处理公司存在不按照规定如实记录危险废物出入库台账信息后，就直接结束调查程序，对某水处理公司进行行政处罚。后在某水处理公司自认存在危险废物违法储存的行为时，依然在上诉理由中坚持将其未发现某水处理公司存在“未依法贮存危险废物”的行为，某水处理公司在调查中从未自认存在违法贮存的问题等作为上诉理由。该未尽审慎义务的行政执法行为，是不能到达维护公共利益和管理秩序为社会和公众提供服务的目的。综上，一审认定事实不清，适用法律错误。依法判决予以撤销，并驳回某水处理公司的诉讼请求。判决如下：一、撤销洛阳铁路运输法院行政判决书；二、驳回某水处理公司的诉讼请求。
【评析】
本案核心法律适用问题在于对违法行为的数量识别，即原告某水处理公司所实施的行为属一个违法行为还是数个违法行为。
一、一个违法行为的认定标准问题
自1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）实施后虽经三次修正，但始终未对违法行为的判断标准作出具体的规定，理论界对于违法行为的认定标准归纳起来大致有三种观点：1.目的动机说认为，“一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。”即把行为人的目的和动机作为一个实质性的区别标准，用于判定是否属于“一个违法行为”；2.法律规范说认为，“一个违法行为即一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。”即强调认定“一个违法行为”的标准是该行政违法行为所违反的法律规范是否同一；3.构成要件说认为，“同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。只能根据违法构成的理论进行分析，符合一个违法构成，就是一个违法行为；符合数个违法构成的就是数个违法行为。同一依据是指同一法律依据。”即以行政违法行为构成要件作为认定标准。笔者认为，目的动机说以不具有客观特性的目的动机作为判定“一个违法行为”的标准，欠缺可操作性和可认别性。法律规范说以当事人的行为涉及法律规范的数量来判断是否属于“一个违法行为”，把当事人的主观状态排除在外，也缺乏科学性。构成要件说借用刑事法犯罪构成要件理论作为认定是否是“一个违法行为”的方法，有合理的可采性。刑事犯与行政犯区分并不是质而是量的差异，在大陆法系国家行政法理论上已是一种“通说”。虽然行政违法并不当然可以通过“量变”升格为刑事犯罪，但是绝大多数刑事犯罪却是从行政违法“量变”而来。《行政处罚法》第八条第二款规定的“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”，则可进一步印证构成要件说的合理性。
建立危险废物台账是危险废物管理计划制度的基础性内容，是危险废物申报登记制度的基础，也是环保部门管理危险废物的重要依据。因此，原环境保护部《危险废物产生单位管理计划制定指南》附件 3《危险废物产生单位建立台账的要求》中的规定及相应台账附表，要求危险废物产生单位在实际生产过程中，根据危险废物产生、贮存、利用处置等环节的动态流向如实填写相应附表。同时，基于危险废物本身对人员、环境的危害性，其贮存也需要满足相应的安全保障条件，因此，原环境保护部针对危险废物贮存制定有《危险废物贮存污染控制标准》。上述不同环节的国家强制性标准表明，如实登记和依法依规贮存属于危险废物产生单位的不同法律责任，本案中，原告虽然设置有危废间，但其将产生的实验室废液暂存于一个蓝色大桶存放于实验室水槽下方的柜子中，另外也未如实记录危险废物台账信息，本质上并非是同一行为，而且也违反了不同的国家强制性规定，属于数个违法行为。
二、同一违法行为的竞合问题
违法行为的竞合分为法条竞合和想象竞合，法条竞合是指一行为同时符合了数个法条的规定，但从数个法条之间的逻辑关系看，只能适用其中一个法条，排斥适用其他法条的情形。当两法条间存在包含关系时，才存在法条竞合关系。想象竞合是指实施一个违法行为，同时侵犯数个被保护客体，触犯数个异种法条的情况。由于行为人只实施了一个行为，数个违法构成共用部分要件，其本质在于“想象”的数个违法行为。在环境资源管理领域，由于立法技术等的原因，不同行政管理领域的法律规范之间所规范的事项并非泾渭分明，当事人一个违法行为违反多个不同法律规范的情形并不少见，有可能存在法条竞合或想象竞合。如违法行为人在自己承包农田采挖砂石，即同时触犯了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”以及《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第二条第二、三款“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。开采矿产资源，必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。”
因此，在处理本案时笔者还延伸思考了同一违法行为的竞合问题，笔者认为，由于行政法律规范所调整的社会关系比刑事法律规范更为广泛和复杂，不同法律规范具有不同立法意图，其所设定的不同罚种体现不同的惩罚功能，不能简单参照刑法中规范竞合“从一重处”的适用规则，因此现行《行政处罚法》第二十九条仅规定了“一事不得两次以上罚款”规则。根据上述法律规定，同一行为违反两个以上法律规范的，应依据不同法律规范分别处罚；但是，具体实施行政处罚时应注意遵循比例原则，如果一个行政机关或者组织对违法当事人已经给予处罚的，其他行政机关或者组织不得再给予相同种类的处罚；在依法给予其他种类的处罚时，可以考虑违法当事人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。仍以上文中所列行为人在自己承包农田中非法采挖砂石为例，除可以罚款外，自然资源或农业农村主管部门还可以依据《土地管理法》第七十五条的规定，责令限期改正或者治理；同时地质矿产主管部门也可以依据《矿产资源法》第三十九条的规定责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得。
三、本案还涉及行政机关自行纠错程序是否属于重复处罚的问题
行政机关在作出行政处罚决定后发现存在错误，自行撤销后再作出正确的行政处罚决定，不违反法定程序，亦不属于重复处罚；只有基于同一事实和同一理由作出两次以上的行政处罚才构成重复处罚。出现这种情况主要是三种原因，一是笔误，引用法律或具体条款出现笔误，因为行政处罚决定书的严肃性，不宜采用补正决定的形式进行纠正，需要将已作出的行政处罚决定撤销，继而作出正确的行政处罚决定；二是事实、证据发生变化，行政机关在作出行政处罚决定书后，发现该决定主要证据不足或出现新的违法事实，有必要自行撤销后，补充完善相关证据和查明事实，然后再作出过罚相当的正确行政处罚；三是原行政处罚决定书出现程序违法，比如未进行事先告知、未进行集体讨论等，在此情况下，应允许行政机关自行撤销后，完善相关行政程序后，再作出程序合法的行政处罚。本案即属于第一种原因，23号行政处罚决定书出现援引法律错误，所以撤销后更正笔误作出了27号行政处罚决定书，程序并无不当，更不构成重复处罚。
作者及单位：
吴林轶，郑州铁路运输中级法院
于猛，河南省高级人民法院
郑铁中法