唤醒“沉睡的资本”：国企股权类存量资产盘活的法律路径与合规要点

引言：存量盘活为何成为国企改革的核心命题
随着国有经济规模的持续扩张，大量股权类资产沉淀于各级国有企业之中，形成所谓“沉睡的资本”——既有历史沿革复杂、长期停业或持续亏损的“两非两资”（非主业、非优势、低效、无效）企业股权，也有因产业升级而形成的闲置辅业资产，更有因管理分散而导致运营效率长期低下的经营性参股股权。这些资产不仅占用了大量资金资源，增加了管理成本，更成为制约国企核心竞争力的结构性制约。
2025 年以来，国务院国资委印发《地方国有企业闲置资产盘活利用典型案例汇编》，各地专项行动持续深化，存量资产盘活已从单纯的“减亏增效”手段，上升为防范重大风险、提升资本回报、服务重大战略的政治任务。然而，股权类资产的盘活之所以是一块难啃的“硬骨头”，根本原因在于其面临四重深层困境：权属确认难、公允价值评估难、人员安置难、税务成本高。破解这四重困境，不仅需要政策与实践的探索，更需要法律工具的精准运用。
在本文中，道可特破产重整团队拟以国企股权类存量资产盘活的五大主流路径为主轴，系统梳理每种路径的核心法律框架、交易结构设计要点与主要合规风险，为国企法务团队、内控合规部门及相关法律顾问提供系统性的实务参考。
一、盘活的前提：清产核资与产权确认的法律要点
（一）清产核资的法律依据与程序合规
一切盘活行动的前提，是“心中有数”——即通过系统性的清产核资，对存量股权资产进行全面梳理与法律确认。根据财政部《企业国有资产清查暂行办法》及国资委相关规定，国有企业清产核资须遵循以下程序性要求：
第一、清查范围须完整覆盖。清产核资须涵盖企业持有的全部股权资产，包括全资子公司股权、控股子公司股权、参股企业股权，以及通过多层持股间接控制的各级下属企业。在实践中，部分国企存在历史形成的“影子股权”——即因历史沿革复杂、股东变更未及时登记或出资关系不清晰而形成的事实股权，此类情形须在清产核资阶段予以专项识别和法律确认。
第二、第三方专业机构的独立性与资质要求。国有资产清查通常须委托具有相应资质的会计师事务所或资产评估机构担任第三方机构。需要注意的是，此处的“独立性”要求不仅是程序性要求，更是法律层面防范国有资产流失、保障后续处置行为合规性的重要基础——一旦清查程序存在重大瑕疵，可能导致后续评估价值被质疑，进而影响处置行为的合法性认定。
第三、股权权属争议的前置处理。清产核资中最棘手的法律问题，往往是股权权属争议——包括历史代持问题（国有主体因历史原因以第三方名义持有股权）、股东失联导致的股权转让障碍、以及多个国有主体对同一标的股权主张权益等情形。建议在清产核资阶段即引入法律顾问，对识别出的产权争议进行专项法律评估，确定诉讼、仲裁或协议解决的处理路径，为后续处置扫清权属障碍。
（二）国有资产评估的法律约束
股权类资产的公允价值评估，是盘活过程中最具技术含量、也最容易引发合规争议的环节。依据《国有资产评估管理暂行办法》及《企业国有资产评估管理暂行办法》，国有企业在转让股权、增资引战、资产重组等情形下，须依法委托经国务院国资委或地方国资监管部门备案的资产评估机构进行评估，且评估结果须经国资监管机构审核或备案，方可作为交易定价的依据。
在实践中，股权估值的合规难点集中于两个方面：其一，对于缺乏活跃市场参考、现金流不稳定甚至为负的“两非两资”企业，收益法、市场法和资产基础法均存在局限性，如何选择评估方法及合理确定参数，既是技术问题，也是法律合规问题；其二，评估价值与最终成交价格之间的偏差处理——若以低于评估价值的价格成交，须有充分的法律合规依据，否则可能被认定为低价处置国有资产，引发行政问责乃至刑事追责。
实务提示：建议国企在清产核资与资产评估阶段，同步建立两份工作底稿：一是法律尽职调查报告，梳理每项股权资产的权属链条、法律瑕疵与潜在争议；二是估值依据说明文件，详细记录评估方法选择逻辑、参数设定依据及合理性论证。这两份底稿既是内控合规的重要载体，也是日后可能面临审计或司法审查时的关键证据文件。
二、路径一：“两非”剥离与专业化整合——设立内部处置平台的法律框架
（一）内部处置平台的法律定位与设立路径
通过设立专业化资产运营管理平台，将分散于各层级子公司中的低效股权集中归集处置，已成为大型国企集团盘活“两非两资”的主流路径之一。从法律结构上看，此类内部处置平台通常以有限责任公司形式设立，由集团母公司全资持有，承担“接收—管理—处置”的全流程运营职能。
在法律层面，设立内部处置平台须重点处理以下几个问题：
第一、资产划转的合规程序。将各子公司股权划转至平台公司，在法律上涉及股权转让（有偿）或无偿划转两种模式。无偿划转须依据财政部、国资委关于国有资产无偿划转的相关规定，办理国资监管机构审批和工商变更登记，同时须关注无偿划转是否触发企业所得税的纳税义务——根据现行税收政策，符合条件的 100% 控股关系内部资产划转可申请适用特殊性税务处理，但须满足特定条件并完成税务备案。
第二、关联交易的定价合规。平台公司在承接集团内部股权资产时，即便是内部关联交易，亦须遵循市场化定价原则，或依法取得评估报告作为定价依据，以防范国有资产流失的法律风险。国资委已明确，集团内部的资产划转同样须依法履行资产评估和审批程序，不能以“内部操作”为由绕开法定程序。
第三、平台公司的后续处置行为合规。平台公司在对承接的存量股权进行处置时（包括转让、解散、重组等），同样须按照《企业国有资产法》及国资委相关规定，履行评估、审批、进场交易等法定程序，不因其属于集团内部平台而豁免相关合规要求。
（二）“两非两资”企业的法律出清路径
对于需要通过解散或破产实现市场出清的“两非两资”企业，法律程序的选择与执行至关重要。
依法解散路径适用于资产大于负债、能够清偿全部债务的企业。依据《公司法》，股东会须以特别决议（三分之二以上表决权）通过解散决议，随后进入清算程序。国有企业解散须履行额外的国资监管程序，包括向上级国资监管机构报告并取得批准，且清算结果须经审计机构出具专项审计报告。在实践中，部分“两非两资”企业解散面临的主要法律障碍是历史遗留债务的处理——须在清算过程中依法完成债权申报、资产变现和债务清偿，方可完成注销登记。
司法破产路径适用于资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的企业。与自行清算相比，破产程序具有统一债务处理、法律效力更强、管理人专业运营等优势，但同时对时间成本和程序合规提出了更高要求。对于负债规模较大、债权人众多的“两非两资”企业，选择破产程序不仅是法律上的合理选择，也是维护国有股东自身利益、防范连带责任的重要风险隔离手段。
实务提示：在集团内部设立资产处置平台时，建议同步制定完善的平台治理架构——包括明确平台公司的决策权限边界（哪些事项须上报集团批准）、建立独立的投资决策委员会机制、以及制定内部资产处置程序规范。这不仅有助于提升处置效率，更能在日后可能发生的国有资产流失追责中，形成完整的决策留痕和合规防线。
三、路径二：产业赋能与腾笼换鸟——股权功能置换的法律结构
（一）存量股权与新兴产业的对接：增资引战的法律路径
将闲置或低效股权与新兴产业发展相结合，通过引入战略投资者实现“资产—资本—产业”的价值转化，是存量盘活的高级形态。在这一模式下，法律工具的核心是增资引战——即通过向标的企业增资的方式引入外部战略投资者，以实现资产盘活与价值提升的双重目标。
增资引战的法律合规要点集中于以下几个方面：其一，增资定价的合规性。国有企业通过增资方式引入战略投资者，属于国有股权比例变更的重大行为，须依法委托资产评估机构对标的企业进行评估，并以评估值作为增资定价的依据。若增资价格低于评估价值，须经国资监管机构的专项审批，且须有充分的商业合理性说明。其二，增资程序须进场交易。依据国资委相关规定，符合条件的国有企业增资须通过产权交易所公开挂牌，以阳光竞争方式确定投资方，不得以定向邀约方式规避进场交易要求。例外情形仅限于监管规定明确的特殊类型，如涉密企业、战略性增资等，须依法申请豁免并获批准。
其三，投资者资格审查与合规评估。在引入战略投资者时，国有企业须对意向投资者的资金来源合法性、实际控制人背景、行业竞争关系以及是否存在国家安全审查触发因素等进行全面评估，防范因引入不当投资者而产生的合规风险。
（二）功能置换与业态升级中的法律注意事项
以物业功能改变为核心的业态升级模式（如将工业厂房改造为产业园区、将闲置土地开发为产业基金园区等），通常涉及国有建设用地使用权的性质变更，这一环节往往是整个项目的核心法律障碍。
根据《城乡规划法》《土地管理法》及相关地方性法规，国有建设用地的规划用途变更须经城市规划主管部门批准，且在部分情形下须补缴地价差额；若涉及从工业用地变更为商业或商住用地，则通常须经过土地出让方式的变更程序，涉及的政府审批流程较为复杂，时间成本不可忽视。因此，建议在方案论证阶段即由法律顾问对规划调整可行性进行专项评估，以防范因规划用途变更障碍而导致项目搁浅的风险。
此外，若置换后的业态涉及引入社会资本共同运营（如引入民营企业、外资机构参与产业园区运营），还须关注混合所有制改革的相关合规要求，包括持股比例设定、治理结构安排，以及国有控制力的保障机制设计等。
实务提示：在腾笼换鸟类盘活项目中，建议在项目启动阶段组织“法律 + 规划 + 税务”三方专项评估，重点核查：（1）目标地块的规划用途调整可行性及预计成本；（2）增资引战的进场交易义务及豁免条件；（3）功能置换后的税务影响，特别是土地增值税、契税及企业所得税的处理方式。三方评估报告应在项目决策前完成，作为可行性论证的法律合规依据。
四、路径三：府院联动与司法重整——危机股权的法律化解机制
（一）企业破产重整的法律框架与国企适用特点
对于陷入严重债务危机、资产负债严重倒挂的股权资产，司法重整（破产重整）是兼具法律效力与价值保护功能的最有效处置工具。依据《企业破产法》，重整程序允许债务人在保持运营的前提下，通过法定程序对债务进行全面调整，并引入重整投资人注入新资金，从而实现“资产保全 + 债务减负 + 股权重构”的整体目标。
国有企业适用破产重整程序，具有若干有别于一般企业的特殊性：
第一、政府协调介入的合法性边界。如实践中常见的“府院联动”机制——即地方政府与法院协调配合，共同推进破产重整——在法律上须严格区分政府“协调促进”与法院“独立裁判”的边界，不得以行政协调干预司法程序的独立性，否则可能影响重整程序的法律效力。
第二、共益债务的认定与处理。在破产重整程序中，共益债务（即为维护全体债权人利益而在破产程序开始后发生的债务）享有优先受偿地位。实践中，如何将环境整治费用、职工安置费用等特殊费用依法认定为共益债务，需要结合具体案情进行法律论证，是国企重整案件中的常见争议焦点。
第三、重整计划的制定与批准。重整计划须对各类债权人（包括有担保债权人、普通债权人、职工债权人等）的权益调整作出安排，并须经各类债权人组分组表决。国有企业的重整计划还须兼顾国有资产保值增值的监管要求——若重整计划涉及国有股权的稀释或让渡，须依法履行国资监管程序，包括国资机构的审批或备案。
（二）重整投资人的引入：定向选择与公开程序的平衡
重整投资人的引入是整个重整程序中法律风险最集中的环节之一。在实践中，国有企业破产重整引入投资人，须在“市场化选择”（即通过公开程序筛选最优投资人）与“战略匹配”（即优先引入与企业战略发展方向高度协同的投资方）之间寻求平衡。
从合规角度看，重整投资人的引入程序一般须经管理人主导、经债权人会议批准，并需防范以下几类法律风险：其一，利益输送风险——若重整投资人与债务人管理层或政府主导方存在关联关系，可能引发债权人对程序公平性的质疑，进而触发程序异议甚至重整计划被裁定不予批准；其二，投资人出资能力核验——须对拟引入投资人的资金来源、履约能力及历史信用记录进行充分尽职调查，防范“假重整”风险（即投资人以重整为名圈定资产，但实际无力或无意履行重整计划）；其三，产业政策合规——重整后的业务方向须符合国家及地方产业政策，若涉及特定行业（如能源、军工、基础设施等）还须关注行业准入合规。
实务提示：在国有企业破产重整程序中，法律顾问的核心价值体现在三个环节：一是重整申请前的“可重整性”评估——综合分析企业是否满足重整条件、重整方案的可行性以及重整成本收益分析；二是重整计划的起草与谈判——在保障各类债权人合法权益的前提下，为国有股东争取最优的股权调整安排；三是重整完成后的整合合规——包括工商变更登记、税务处理、劳动关系安置等一系列重整后事务的合规落地。
五、路径四：市场化处置与产权交易——阳光程序的合规规则
（一）进场交易的法律强制性与操作要点
对于国有股权类资产，市场化处置最重要的合规红线，是依法进场交易的强制性要求。依据《企业国有资产法》第五十四条、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委 3 号令）及《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，非上市国有企业的股权转让，须通过国有资产监督管理机构批准的产权交易机构公开进行，否则转让行为可能被认定为无效或被撤销。
在进场交易程序中，以下几个操作要点须特别关注：第一，挂牌信息的充分披露。挂牌公告须充分披露标的股权的基本情况、评估价值、交易条件及意向受让方资格要求。信息披露不足可能导致竞价程序公平性受到质疑，甚至引发意向受让方的法律投诉。第二，挂牌期限的合规性。标准挂牌期限不得少于 20 个工作日；若属于特殊情形需要缩短挂牌期限，须经国资监管机构的专项批准。第三，底价的设定合规。底价原则上不得低于评估结果，若确需以低于评估值的价格成交，须经主管部门批准并具有充分的合理性依据（如标的企业持续亏损、具有重大潜在负债等客观因素）。
（二）“国有资产流失”的法律认定与防范
低价处置国有资产，不仅是行政合规问题，更可能触发刑事法律责任。实践中，相关责任人员因“低价出售国有资产”而被追究国有公司人员滥用职权罪或玩忽职守罪的案例并不罕见，这使得国企在存量股权处置中往往产生“不作为比作为更安全”的错误认知，进一步加剧了存量资产处置的推进阻力。
从法律层面破解这一困境，核心在于构建完整的“程序合规防火墙”：即通过严格遵循评估程序、进场交易、逐级审批、集体决策等法定程序，使处置行为具有充分的合法性依据。即便最终成交价低于账面价值，只要程序合规、定价有据，在法律上即可认定为“合理的市场化处置”而非“国有资产流失”。部分地方已建立“容错免责”机制，明确规定在履行规定程序、经集体决策、且无个人利益输送的前提下，对处置过程中出现的价格偏差不予追责，这为国企管理者提供了更为明确的行为指引。
实务提示：在市场化处置存量股权时，建议针对每笔重大处置建立专项“合规档案”，完整记录：资产评估报告及其备案情况、进场挂牌文件及交易记录、集体决策会议纪要、主管部门审批文件。上述文件构成抗辩“国有资产流失”指控的核心证据体系，应依法保存不少于十年。
六、路径五：资产证券化与信用增级——股权流动性提升的法律工具
（一）国有股权资产证券化的主要结构
对于具有稳定现金流的经营性国有股权，资产证券化（ABS）是提升资产流动性、实现存量资本“变现不变控”的重要工具。在现行监管框架下，国有企业可以运用的证券化工具主要包括：企业资产支持证券（企业 ABS）、基础设施 REITs（公募 REITs）、资产支持票据（ABN）以及信贷资产证券化等。
从法律结构看，ABS 产品的核心设计逻辑在于“基础资产的真实出售与破产隔离”。对于国有股权或其衍生的现金流（如股权分红权、特许经营收益权等），须通过设立特殊目的载体（SPV）实现与原始权益人的法律隔离，防范原始权益人破产风险对投资者权益的冲击。
国有企业适用 ABS 须特别关注：其一，基础资产的权属瑕疵排查。用于证券化的基础资产须权属清晰、无权利负担，且原始权益人对基础资产享有合法完整的处置权——而这正是存量股权资产常见的法律瑕疵所在，须在证券化前完成权属清理。其二，信息披露义务。国有企业作为 ABS 原始权益人，须在产品存续期间持续履行信息披露义务，包括基础资产运营状况、现金流执行情况以及重大事项披露，且披露标准须符合证监会、交易所或交易商协会的相关要求。
（二）信用增级机制的法律约束
通过资产划转扩充资产规模、提升信用评级（即“信用增级”），是部分国企在资本市场融资中常见的资本运作手段。然而，此类操作须在法律层面满足若干硬性约束。
第一、资产划转须经国资监管程序批准。无论划入资产的规模大小，只要涉及国有资产的主体间转移，均须依法履行资产评估、审批和登记程序。绕开监管程序的资产划转不仅存在被撤销的法律风险，还可能引发行政问责。
第二、信用增级操作不得构成虚假陈述。若企业通过资产划转人为扩充资产规模，但划入资产的实际质量存在重大瑕疵（如资产权属有争议、账面价值虚高等），相关信用评级报告和融资文件中的披露即可能构成重大误导性陈述，引发欺诈发行或信息披露违规的法律责任。
第三、注意防范金融监管机构对“空壳式信用增级”的穿透审查。近年来，金融监管机构已明确加强对债券发行人通过资产腾挪虚增资产规模的监管力度，发行人须确保纳入信用增级的资产具有真实的商业价值与合法的权属依据。
实务提示：在运用资产证券化或信用增级工具盘活国有存量股权时，建议在方案设计阶段即引入法律顾问对基础资产进行全面的法律尽职调查，重点核查权属链条完整性、现金流的法律稳定性（如合同期限、终止条款）以及潜在的监管审批障碍。与此同时，须对整个方案进行税务分析，特别关注资产真实出售环节的增值税、企业所得税以及印花税的处理方式，以全面评估证券化的实际成本收益。
七、职工安置：存量盘活中不可回避的法律义务
在国企存量股权资产盘活的各类路径中，职工安置往往是推进阻力最大、也最容易引发社会稳定风险的环节。无论采取何种盘活路径，国有企业均负有依法安置被处置企业职工的强制性法律义务，这一义务不因处置方式的不同而豁免。
从法律层面看，职工安置须重点处理以下几个问题：
第一、劳动合同的法律处理。若盘活行为构成《劳动合同法》第三十四条规定的“用人单位发生合并或分立等情况”，劳动合同须由承继业务的用人单位继续履行，职工无需重新签订劳动合同；若处置方式为注销或解散，则须依法向全体职工支付经济补偿金，经济补偿的计算须严格按照《劳动合同法》第四十七条规定执行，不得克减。
第二、集体协商义务。涉及大规模裁员（一次性裁员 20 人以上或裁员比例超过职工总数 10%）须依法履行经济性裁员程序，包括提前三十日向工会或全体职工说明情况、听取工会或职工意见，并向劳动行政部门报告。实践中，因程序违法导致裁员无效的情形并不罕见，须引起高度重视。
第三、职工债权在破产程序中的优先保障。若通过破产程序实现出清，职工工资、医疗、工伤、养老保险费用及基本养老金等职工债权，依法享有优先于普通债权的受偿地位，须在破产财产分配方案中予以优先安排。
八、税务合规：盘活过程中的成本优化路径
存量股权资产盘活的税务成本，是影响盘活方案可行性的关键变量之一。在主要税种层面，以下几类税务处理在实践中具有重要的合规意义：
第一、企业所得税的特殊性税务处理。根据财税〔2009〕59 号文（《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》）及后续补充规定，符合条件的股权收购、资产收购、合并、分立等重组行为，可申请适用“特殊性税务处理”，即暂不确认重组所得，递延至标的资产实际处置时再行纳税。此项政策对于降低存量盘活的即期税务成本、提升方案可行性具有重要价值，但须满足严格的适用条件（包括商业目的合理性、权益连续性要求等），且须在规定期限内向主管税务机关申报备案。
第二、土地增值税的清算与预征。对于涉及不动产的存量资产盘活（如将持有不动产的股权转让），须区分“股权转让”与“不动产直接转让”在土地增值税税务处理上的差异。近年来，税务机关已加强对以股权转让之名规避土地增值税的穿透审查，若股权转让的主要目的是转让目标公司持有的土地，税务机关有权按不动产转让口径征收土地增值税。
第三、增值税的处理。在资产划转、资产证券化等操作中，增值税的处理须结合具体交易结构进行分析，部分情形下可适用免税或零税率政策，须提前与主管税务机关进行确认，以避免税务不确定性。
实务提示：建议在存量盘活方案设计之初，同步启动税务筹划评估，重点关注：（1）是否满足特殊性税务处理的适用条件；（2）涉及不动产的交易是否存在土地增值税穿透风险；（3）跨期亏损的弥补安排与重组后税务属性的延续问题。税务合规的前置评估不仅有助于降低方案的整体成本，也是防范税务稽查风险的重要手段。
结语：法律是盘活“沉睡资本”的精密工具
国企股权类存量资产的盘活，本质上是一场在复杂法律约束体系下对沉睡价值的系统性释放。从“两非两资”剥离到破产重整，从产权交易到资产证券化，每一条盘活路径的背后，都是一套精密的法律机制在支撑——既有国有资产监管法律的合规边界约束，也有民事商事交易规则的市场化价值发现，更有税法工具的成本优化空间。
在实践中，道可特破产重整团队观察到一个普遍现象：许多存量资产盘活项目的推进阻力，并非来自资产本身无法盘活，而是来自法律路径不清晰——要么因合规程序不熟悉而不敢推进，要么因法律工具选用不当而推进后遭遇阻碍。这恰恰说明，法律专业能力的嵌入，应当发生在方案设计阶段，而非事后补救阶段。
进入存量时代，国有资产管理的核心逻辑已从“做大规模”转向“激活价值”。而在这一转向中，法律工具的精准运用，是唤醒“沉睡资本”、实现国有资产保值增值的关键基础设施。