小微企业破产特别程序的难点与应对——以《企业破产法（修订草案）》第十一章为视角

前言
十四届全国人大常委会第十七次会议对《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《企业破产法（修订草案）》）进行了审议。2025年9月12日，全国人大常委会法制工作委员会公布了《企业破产法（修订草案）》，并向社会公众征求意见。
本次《企业破产法（修订草案）》是对自2007年6月1日起施行，迄今已逾十九载的《中华人民共和国企业破产法》（2007年6月1日起施行，以下简称《企业破产法》）的一次重大修订，现行《企业破产法》共十二章一百三十六条，本次《企业破产法（修订草案）》共十六章二百一十六条，增加四章八十条，其中在第十一章增设了“小型微型企业破产程序的特别规定”，共有六条（第一百七十八条至第一百八十三条）。
小微企业是我国国民经济的重要组成部分，根据中国中小企业协会的数据，截至2024年6月，我国中小微企业数量已超过5300万家，占企业总数的90%以上，贡献全国60%以上的税收和GDP。但目前施行的《企业破产法》对小微企业的破产并没有特别的规定，导致小微企业在企业遇到困境时，并没有将破产清算作为首选选项。笔者在工作中，发现小微企业自身破产意愿不强，债权人多通过申请民事强制执行来维护自己的合法权益，执行转破产程序不畅通，导致小微企业通过破产实现市场出清的目标还有较大距离。
一、当前小微企业破产程序中的十大难点
此次《企业破产法（修订草案）》中对小微企业破产程序的特别规定，既可以保护小微企业自身的合法权益，又可以保护债权人的合法债权，以简易快捷的程序平衡债务人和债权人的利益。
但是，《企业破产法（修订草案）》第十一章增设了“小型微型企业破产程序的特别规定”，目前还在立法审议中。笔者认为如果实施上述修订草案，其中还存在较多难点。具体如下：
难点一：小微企业的认定标准
《企业破产法（修订草案）》第十一章的标题及第一百七十八条的内容都有“小型微型企业”的表述，但是小微企业的认定标准并没有明确。根据《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《中小企业促进法》）第二条的规定，本法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立的，人员规模、经营规模相对较小的企业，包括中型企业、小型企业和微型企业。中型企业、小型企业和微型企业划分标准由国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门会同国务院有关部门，根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准。工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部联合发布的《中小企业划型标准规定》，中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定，上述通知共对工业、建筑业、批发业、零售业、租赁和商业服务业等十六种行业从营业收入、从业人员、资产总额等不同维度划分出中型企业、小型企业和微型企业。此外，财政部、税务总局曾联合发布《关于进一步支持小微企业和个体工商户发展有关税费政策的公告》，其中第五条对小型微利企业进行了界定：本公告所称小型微利企业，是指从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300万元、从业人数不超过300人、资产总额不超过5000万元等三个条件的企业。
笔者认为，《企业破产法（修订草案）》第十一章中“小型微型企业”的认定标准应当采用《中小企业促进法》和《中小企业划型标准规定》的相关规定，因为财政部、税务总局的公告并没有采用“小微企业”的说法，而是采用了“小型微利企业”的说法，两者存在一定差异。
难点二：“清晰”“简单”“较少”如何理解
《企业破产法（修订草案）》第一百七十八条规定：债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小微企业破产案件，可以适用本章规定。此处“清晰”“简单”“较少”均是形容词，什么样的程度可以算作是“清晰”“简单”“较少”，每个地区、每个城市、每个法官、每个破产管理人，甚至是每个债务人、每个债权人的理解都是不一样的。另外，上述三种情形是只要有一种情形符合就可以适用“本章规定”，还是需要同时符合三种情形才可以适用“本章规定”，也没有明确，有待后续立法加以明确。
难点三：破产管理人为个人还是机构
《企业破产法（修订草案）》第一百七十九条规定：适用本章规定的案件，可以由审判员一人独任审理，并依据本法第三十一条规定指定个人为管理人。第三十一条规定，机构和特定的部门或者其工作人员可以担任管理人。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。虽然上述修订草案明确指定个人为管理人，但是当前个人管理人数量较少，小微企业破产案件数量增多，且小微企业破产财产较少，会给个人管理人带来无产可破的现实压力。另外，上述修订草案使用的是“可以”，并没有使用“应当”，可能会存在也可以由机构和特定的部门担任小微企业破产案件管理人的不同理解。
难点四：设立债权人委员会的例外情况
《企业破产法（修订草案）》第一百八十条规定：适用本章规定审理的案件，一般不设立债权人委员会。小微企业破产案件，由于债权人人数较少，甚至极端情况下只有一名债权人，确实没有设立债权委员会的必要。但是如前文所述，何谓债权人人数较少尚不明确。如果在小微企业破产案件中有三名以上的债权人，而这些债权人明确要求设立债权人委员会，是否应当予以同意尚待明确。
难点五：债权人默示同意规则的实施
默示同意规则，是指法律在特定条件下，将行为人的沉默、不表示、不作为等消极性的行为推定为同意的法律拟制或事实推定。我国《中华人民共和国民法典》第一百四十条明确规定，行为人可以明示或者默示作出意思表示。本次《企业破产法（修订草案）》在小微企业破产案件中，对于债权人经特定程序后，不作为的行为采取了默示同意规则，具体在第一百八十一条规定：经法定方式通知并告知后果后，债权人无正当理由不参加债权人会议或者不行使表决权，并且没有提出实质异议的，视为参加会议并同意表决事项。依笔者看来，这里债权人默示同意规则需要三个前提：一是要以法定方式通知并告知后果。一般来说，法定通知方式包括直接送达通知、邮寄送达通知（主要通过中国邮政EMS）、电子送达通知、公告送达通知、留置送达通知等。而且应以书面方式为主，虽然口头通知并不被法律所禁止，但是需要以录音等方式加以证明。二是债权人没有正当理由。何谓正当理由？一般来说，债权人因自身健康原因（比如生病住院无法自主行动）、突发状况（比如发生地震、公共卫生事件、交通中断等）等可以认定为正当理由。但是如果债权人因为涉嫌刑事犯罪被采取拘留、逮捕等刑事强制措施，是否认定为正当理由会有不同的解读。三是没有提出实质异议。此处的实质异议是指债权人对债权人会议表决的内容提出有关实体权利、事实或者法律关系的异议，如债权是否存在、债权金额的多少、债权事实是否真实等，而不是对程序或形式提出异议。虽然此次规定了债权人默示同意原则，但是在具体实施中还会存在不同的争议。
难点六：债权申报期限的确定
现行《企业破产法》和本次《企业破产法（修订草案）》对债权申报的期限都作了规定，自人民法院发布受理破产申请公告之日起计算，最短不得少于三十日，最长不得超过三个月。本次《企业破产法（修订草案）》规定，对于适用小微企业破产的案件，不受上述债权申报期限的限制。文义解释上，即最短可以少于三十日，最长可以超过三个月。但从立法的本意来看，主要是债权申报期限可以少于三十日，如果最长超过三个月就没有设立专章的意义了。但是在具体个案中，对于小微企业破产案件债权申报期限最短可以为多长时间，还有待实践。
难点七：管理人如何对债务人进行监督
本次《企业破产法（修订草案）》第一百八十三条规定，小微企业适用本章进行重整的，一般由债务人在管理人监督下自行管理财产和营业事务。在此规定下，管理人的角色由全面接管者变为有限监督者。如何对债务人进行监督值得探讨和研究，如果监督过松，可能会造成债务人滥用自主管理权；如果监督过严，可能会出现债务人无权可管的情况。依笔者来看，一方面是形式上的监督，即债务人定期或不定期通过口头或者书面的方式向管理人汇报或请示，另一方面是实质上的监督，即管理人主动到正在重整的小微企业，对债务人管理的财产和营业事务进行检查、督促。上述规定中有“一般”的表述，即存在例外的情形，什么情形下债务人不能自行管理财产和营业事务，而由管理人对债务人管理财产和营业事务进行监督，也值得后续讨论和研究。
难点八：重整计划草案对出资人的特别保护
本次《企业破产法（修订草案）》规定了重整计划草案对出资人的特别保护，即对于债务人继续经营具有重要价值的出资人，同意将债务人未来一定期限内的预期可支配收入用于偿还债务的，重整计划草案可以保留其全部或者部分股权和控制权。但是在上述规定中，存在如何理解“重要价值”“未来一定期限内”等问题。一般而言，小微企业的出资人较少，甚至只有一名出资人。而且在绝大部分情况下，都是出资人在实际经营小微企业。在此种情形下，应当认为出资人对债务人的继续经营具有重要价值。除此之外，如果出资人有特殊的技术能力、客户资源等，也可以认为对小微企业的继续经营具有重要价值。“未来一定期限内”的“期限”不能过短，否则不利于重整目标的实现。另外，重整计划草案“可以”，而不是“应当”，是一种选择权。笔者认为，为了激发企业和出资人的重整积极性，可以考虑使用附有一定条件的“应当”，比如经法院审查批准后，重整计划草案应当保留出资人全部或者部分股权和控制权，而不是目前表述的“可以”。
难点九：破产程序可否不适用特别规定
前文已经阐述，本次《企业破产法（修订草案）》对于小微企业破产规定了特别的程序，但是第一百七十八条使用的是“可以适用本章规定”，这里又有一个问题：人民法院、债权人、债务人、管理人能否提出，即使是小微企业的破产也可以不适用特别程序，即适用普通程序。从字面意思来理解，“可以”是一种选择权，并不是强制性的义务要求。如果最终《企业破产法》采取了《企业破产法（修订草案）》中的相关表述，那么依据意思自治原则，应当赋予各方，尤其是要保障债权人选择是否适用特别程序的权利。
难点十：破产程序由哪方可以提起
现行《企业破产法》规定破产程序依申请而进行的原则，可以由债务人、债权人，以及依法负有清算责任的人提起。本次《企业破产法（修订草案）》在小微企业破产特别程序中并没有规定破产程序由哪方可以提起，笔者认为，除了债务人、债权人可以依法提起，可以考虑小微企业的股东有权提起破产程序。主要理由是在实践中，部分小微企业，尤其是存在两个及以上股东的企业，存在股东意见不一致，一方认为企业应当破产，另一方坚持不同意破产，会导致企业陷入僵局，不利于市场出清。如果赋予小微企业的股东有权提起破产程序，经过人民法院受理，符合破产条件的，应当进行破产，可以做到有序出清“僵尸企业”，促进资源优化配置。当然为了防止小股东滥用申请权干扰小微企业的正常经营，可以考虑持有公司10%以上表决权的股东，在公司陷入僵局时，有权向人民法院申请破产清算或重整。
二、原因分析
（一）小微企业破产程序尚缺少国家层面法律规范
虽然全国各级地方人大及其常委会、人民法院对小微企业破产进行了有效探索，比如上海人大2020年4月10日通过、2021年11月28日修正的《上海市优化营商环境条例》就专门规定了小微企业的破产内容，其中第八十条第二款规定：本市优化专门针对小微企业的破产办理机制，促进不可存续的小微企业迅速清算和可存续的小微企业有效重整。上海高级人民法院和破产法庭也专门制定举措和行动方案，优化小微企业破产工作机制，北京破产法庭制定了《中小微企业快速重整工作办法（试行）》，江苏省南京市中级人民法院发布了《关于推进小微企业破产保护的工作方案（试行）》等，但是从全国层面来看，尚没有专门针对小微企业破产程序生效的法律规定。本次《企业破产法（修订草案）》中对小微企业破产的专章规定，是首次此方面的立法探索。当然，我们也看到本次的专章规定，更多涉及的是小微企业的重整，而对清算、和解等程序没有涉及。
（二）小微企业的特点导致其破产程序表述的模糊化
小微企业普遍业务体量不大、员工不多、企业与出资人财产混同现象较为突出，而且主动破产意愿不强，这种与大中型企业不同的特点，导致在《企业破产法（修订草案）》的特别程序规定中，更多的使用了较为模糊的表述方式，比如“清晰”“简单”“较少”“一般”“一定期限内”等，如果规定较为明确，则会束缚人民法院和管理人办理破产案件的手脚，但是我们同时也应该看到，这种表述的模糊化，会考验管理人的履职能力。
（三）立法考虑到激发小微企业出资人参与破产程序
前文所述，小微企业与出资人财产混同的情况较为突出，且出资人从感情上无法接受自己创设的企业进入破产程序，如何激发小微企业出资人主动自愿发起破产程序，是值得深入思考的一个问题。在此背景下，《企业破产法（修订草案）》试图在重整程序中，让小微企业同时向人民法院和债权人会议提交重整计划草案的方式，在符合特定条件的前提下，可以保留出资人全部或者部分股权和控制权，可以尝试解决出资人破产动力不足的问题。
三、应对建议
由于笔者是以《企业破产法（修订草案）》第十一章为视角，探讨了小微企业的破产路径，因此也从上述修订草案的内容进行建议。
首先，建议对小微企业破产不应作过多的限制。本次《企业破产法（修订草案）》对小微企业的破产从财产状况、债权债务关系、债权人人数等三个方面作了限制，抬高了小微企业进行破产的门槛，在原本小微企业破产意愿不强的背景下，此种规定更将破产难上加难。笔者建议，应当删除上述三个条件，只要是符合国家工信部划定的小微企业标准的，则可以以小微企业破产程序进行破产。如果经过审查，债权债务关系较为复杂、债权人人数较多、衍生诉讼较多等，则可以进入破产的普通程序，可以借鉴民事诉讼、刑事诉讼中程序置换的方式。
其次，建议对小微企业根据各地实际制定不同认定标准。立法者考虑到小微企业数量众多，如果不设定特定的条件，有可能会给人民法院、管理人较大办案压力，即使设定财产状况、债权债务关系、债权人人数等条件，笔者也建议不应一刀切，而是要根据各地的经济发展状况、企业破产实际情况、小微企业数量等现状，因地制宜制定各类精准司法政策，设定符合本地区实际情况的认定标准。
再次，建议对小微企业破产债权申报期限应当明确。本次《企业破产法（修订草案）》对小微企业破产债权人的债权申报期限没有明确，采用了一种模糊化的表述，不利于债权人权益的保护，建议可以借鉴现行《企业破产法》对于债权申报期限的规定方式，即最长和最短的时限模式，可以考虑最短七天，最长三十日的申报期限，避免在实务工作中各方认识不一致导致工作扯皮。
再次，建议机构或者个人都可以担任小微企业破产管理人。本次《企业破产法（修订草案）》虽然明确指定个人为管理人，但是小微企业数量众多，如果该类企业破产进入常态化，数量大幅增加后，会人为出现个人和机构办理数量不均衡情况的发生，不应当将管理人限定为个人，建议机构和个人都可以担任小微企业破产管理人。
最后，建议在破产程序申请权和重整期间自主经营权给予小微企业出资人适当的权限。本次《企业破产法（修订草案）》虽然在重整程序中给予了小微企业出资人保留全部或者部分的股权和控制权的权利，但是这还不够，为了调动股东通过破产程序解决此类企业的难题，建议在破产程序申请权、重整期间企业自主经营管理权等方面，给予出资人适当的权限。
四、结语
本次《企业破产法（修订草案）》对小微企业破产的内容只有六条，但是其中值得探讨的内容还有很多，在具体实施中，也会出现各类新的问题，如何平衡债务人、债权人、出资人和管理人的权利和义务，还需要立足实际，结合国情，借鉴域外先进做法，在简化程序的同时守住公平正义，在给予权限的同时防范道德风险，使得小微企业破产特别程序能够成为优化营商环境的重要承载，让身陷困境的小微企业涅槃重生或者有序退出。