湖南省中小企业融资问题及立法对策

摘要
中小企业在促进湖南省经济发展过程中发挥着重要作用，基于中小企业自身特点、原因，长期以来，不管在内部融资还是外部融资方面，湖南省中小企业都存在融资难问题。从法律角度来看，湖南省中小企业融资立法、担保制度及信用制度不健全是阻碍中小企业融资的重要原因。为此，本文从这三点原因出发，阐述造成湖南省中小企业融资难的法律原因，并以其他省份有益经验为借鉴，提出完善相应制度的立法建议。
*本文曾荣获“湖南省第六次地方立法理论研讨征文活动”二等奖，获得相关领导和立法专家的高度认可，特此分享，以飨读者。
一、湖南省中小企业融资现状
湖南省中小企业存在规模优势小、固定资产少、抵押物不足、信用等级低的固有特点。在融资方面，相较于大型企业，其融资金额小，但频率高、时间急，这些都一定程度上导致了中小企业融资难的现状。结合湖南省具体情况来说，湖南省中小企业的融资现状主要体现在以下方面：
（一）内部融资方面
内部融资是从中小企业单位内部获取所需资金，内部融资对中小企业初期发展具有非常重要的作用，是其初期形成和发展的主要资金来源。据统计，湖南省中小企业内部自身积累占据中小企业流动资金来源的绝大部分比例，外部融资如民间借贷、银行贷款、商业借用等仅占小部分，反映了湖南省中小企业融资渠道比较单一。
而且，随着中小企业的逐步壮大发展，其资金需求日益增加，仅靠内部融资途径已经无法满足其需求，这种自我滚动式发展也不能适应时代和市场的发展。
（二）外部融资的直接融资方面
外部融资包括两类，一是直接融资，二是间接融资。直接融资是指在证券市场发行股票或债券以获取资金的方式。
在股权融资方面，无论是主板市场还是创业板市场，对欲上市融资的企业都有严格限制，如上海证券交易所关于企业首次公开发行股票并上市主要条件包括主体资格、规范运行和财务指标。中小企业通过股权融资难度大、成本高，风险大，难以筹得资金。
在债券融资方面，许多大型企业都被挡在债券融资的门外，中小企业进行债券融资的难度就更加困难，实践中虽然创造性推出了中小企业集合债券这一融资创新模式，但截止2017年末，中国在债券市场仅成功发行20只集合债，体现出这一模式“叫好不叫座”的现象，在入门、担保、程序等方面仍然存在问题。
（三）外部融资的间接融资方面
长期以来，湖南省中小企业过度依赖间接融资中的银行贷款进行融资。然而，银行基于自身信贷安全的考虑，更倾向于将资金贷给规模大、抵押物充足、信用好的大型企业，只有极少部分的银行贷款流向占绝大部分的中小企业。
而且中小企业如果采取从银行进行贷款的方式，还会存在门槛高、费用高、利率高、手续复杂等问题，这更进一步提高了中小企业融资成本，形成了阻碍湖南中小企业通过银行贷款等方式进行间接融资的障碍，不利于湖南中小企业的融资发展。
二、湖南省中小企业融资问题法律分析
（一）专门性融资法律制度不健全
2006年，湖南省实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法（以下简称“2006实施办法”），针对中小企业融资问题，2006实施办法规定，要加大中小企业信贷支持力度，同时规定政府资助的中小企业机构，应当提供包括融资服务在内的多种服务。2020年湖南省实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法修订草案·征求意见稿（以下简称“2020修订草案”）发布，修订草案·征求意见稿中有关中小企业融资的条款涉及直接融资、融资担保、金融机构支持等方面，与2006实施办法对比，此次修订案对中小企业融资问题规定更加全面，是对全国性的《中华人民共和国中小企业促进法》的更进一步细化规定，也是对现实中中小企业融资难问题的积极回应。作为一部省级地方性法规，其能在全省范围内发生普遍性的效力，对中小企业、金融机构及政府部门等行为具有指引作用，因此，不可避免，其条文也就有原则性、抽象性的特点，缺乏可操作性，需要制定详细的细化措施予以落实。
在此之前，湖南省政府及各地都出台了相应的规范性文件，如《湖南省人民政府关于进一步支持中小企业融资的意见》《益阳市人民政府关于进一步做好中小企业融资工作的意见》《株洲市人民政府关于加强和改善金融服务支持中小企业发展的实施意见》等，涉及中小企业信贷、中小企业融资促进、中小企业融资担保体系完善和风险补偿、中小企业融资激励及中小企业融资环境改善等方面，这些规范性文件是对上位法的进一步细化规定，具有更加切实可操作的措施，但是其出台时间早，某些条文已不适应现实需求，需及时更新。
（二）担保制度不健全
我国从1999年开始试点开展中小企业信用担保业务，为完善湖南省中小企业担保制度，湖南省2006实施办法就明确规定支持建设中小企业信用担保体系，要求省、市、县级三级人民政府设立中小企业信用担保机构。
此后，湖南省各级人民政府都出台了一系列意见，为行政区域内中小企业信用担保体系建设提供政策和法规指引。这些政府规章、规范性文件出台时间早，其意义在于为早期省市县三级信用担保体系建设提供了基本的政策法规保障和指引，有的措施已经在实际中落到实处，如我省已形成以政府主导出资为主，覆盖省市县三级的信用担保机构，我省的信用担保已初具规模，有的措施却已经不能适应实际的需求，以传统的银担模式为例，这种担保模式在扶持中小企业中，承担起了缓解了中小企业融资难的重任，但这种担保机构、中小企业、银行三方合作模式在实践中也产生了诸多的问题，如银企信息不对称、银担关系不和谐等。
目前，我国各地都设立有政府性融资担保机构和商业性担保机构，2018年又从国家层面设立了国家融资担保基金，其主要与各地融资担保机构合作，以增强各地政府性融资担保机构业务拓展能力和抗风险能力。
国家和地方政府性融资担保机构具有支持中小企业发展的政策功能作用，针对我国目前融资担保行业存在的诸多问题， 2019年国务院办公厅发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用 切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，以规范政府性担保机构业务发展。尽管湖南省也正在逐步加强政府性融资担保机构建设，不断完善全省政府性融资担保体系，但湖南省融资担保行业仍然存在不足之处，如担保能力不足、风险补偿机制不完善等。
（三）信用制度不健全
与其他省份相比，湖南省很早就已开始建设社会信用体系， 2005年，湖南省制定了《湖南省社会信用体系建设规划》和《湖南省信用信息管理办法》，并以“库一网一平台”为基础，建成了全省性的信用信息系统，创造性的建设了具有湖南特色的社会信用体系。尽管湖南省社会信用体系建设取得了良好的成效，但我省中小企业与银行之间信息不对称问题、信用贷款难问题仍未得到良好解决，其原因在于湖南省针对中小企业信用体系建设方面仍有待加强。
在信用制度方面，2006实施办法规定，金融机构应当加大对中小企业的信贷支持，政府部门应当完善相关信用制度和中小企业信用档案数据库。2010《关于加强信用信息工作促进中小企业健康发展的意见》规定建立中小企业信用档案数据库并完善相关制度，加大对信用状况良好的中小企业信贷支持力度等，省内其他地方人民政府也有关于信用制度的规定，如益阳市人民政府《关于进一步做好中小企业融资工作的意见》从中小企业自身角度出发，规定提高企业信用水平，建立财务制度，注重企业信用文化建设等。2020修订草案第四条规定，推进中小企业信用体系建设，同时引导中小企业诚信经营。
中小企业信用体系建设是湖南省信用体系建设重要组成部分和核心内容，一方面，信用信息的不完善将导致银行无从获取中小企业完整有效的信用信息；另一方面，大部分中小企业信用等级不高，基于信贷安全的考虑，银行等金融机构不愿意向中小企业进行资金输入。湖南省急需利用全省社会信用体系，着力推动中小企业信用体系建设，利用互联网和大数据完善中小企业信用信息，同时创新多种方式提高中小企业信用等级。
三、湖南省中小企业融资问题立法对策
（一）完善专门性融资法律制度
从我国其他省份中小企业融资立法来看，《中小企业促进法》于2017年增加融资促进一章后，经济发达省份如北京、上海、深圳、广东，内地省份如内蒙古紧随其后，都在《促进中小企业发展条例》当中专章规定了融资促进，囊括中小企业融资支持、融资担保、信用建设等方面，我省2020修订草案虽未以专章的形式对中小企业融资进行规定，但是其内容也覆盖了金融机构支持、融资担保和信用建设等方面。由此可见，已修订或准备修订发展条例的省份都对中小企业融资问题给予了足够的重视。
湖南省实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法修订在即，征求意见稿也予以发布，在吸收以往实践经验、借鉴其他省份优秀经验的基础上，笔者对实施办法的具体细化提出以下三点建议：
第一，明确规定按照国家要求推动普惠金融发展，并增加推动普惠金融数字化转型条款，普惠金融能够促进金融资源公平有效配置，对扶持湖南省小型微型企业具有重要作用，而加强普惠金融与科技的深度融合，有利于普惠金融的加快发展和产品创新。如国内首个普惠金融示范城市宁波市，积极探索运用信息技术促进普惠金融发展，逐步走出了具有宁波特色的数字化普惠金融发展之路，并建成了全新的宁波市普惠金融信用信息服务平台。
第二，在直接融资方面，明确规定推动湖南省区域性股权市场建设，完善科技创新专板中小企业挂牌条件、融资支持和咨询辅导等制度，还可以借鉴北京、上海设立专精特新板，推动湖南省中小企业向专业化、精细化、特色化和新颖化方向发展，根据专精特新企业特点，提供挂牌展示、托管交易、投融资服务、培训辅导等服务。
第三，在保险方面，增加支持保险机构开展贷款保证和信用保险业务条款，鼓励保险机构创新开发中小企业保险产品，如亳州中支推行的“532”贷款保证保险产品，同时完善政府、银行和保险合作机制，分散风险，帮助中小企业融资。
（二）完善担保制度
第一，明确发展政银担融资担保，创新融资担保模式。为破解中小企业信用不足以及担保不足问题，外部担保便成了为中小企业外部增信的重要途径。我国以往的外部担保方式都属于银担合作模式，由担保机构独承担100%的责任风险，但在担保机构失去担保能力后，风险实际上最终还是由银行承担，导致在三方主体合作时产生诸多问题，这也是银担合作模式的弊端所在。
为此，安徽省积极探索创新，推出了新型政银担融资担保模式，这对未来湖南省融资担保模式发展创新具有重要借鉴意义。所谓 安徽“4321”新型政银担合作模式，涉及市县担保机构、省担保集团、银行和地方政府四方主体，在风险分担方面即由四者按4：3:2:1的比例共担，改变了以往仅有担保机构承担风险的风险分担模式，加入了省担保集团和地方政府共担风险，使担保风险得到了控制，担保效率得到了提升，大大加强了各方的信心，是一种可持续发展的担保模式，因此，此担保模式已成为样板在全国各地推广开来。
第二，强化政府性融资担保。在全面创新改革试验中，上海市设立了中小微企业政策性融资担保基金，成效显著。如担保基金与各政府部门、合作银行，合作开发出多种专项政策性担保产品，担保产品不断丰富。
此外，担保基金与各区政府及相关部门展开试点合作，如“市区联动政策性融资担保业务合作”试点，扩大了政策性担保服务覆盖范围；上海市《促进中小企业发展条例》规定，政府性融资担保机构放大担保倍数原则上高于5倍，担保代偿率达到5%，这进一步放大了政府性融资担保基金的担保作用。
上海中小微企业政策性融资担保基金以“政策性主导、专业化运作、基金式管理”为原则，将金融资源引导回归到支持实体经济的本源，对有效缓解中小微企业融资困难，促进中小微企业发展具有巨大意义。
（三）完善信用制度
建设有针对性的中小企业信用体系，是为了全面反映和展示中小企业信用状况，缓解政银企信息不对称问题，从长远来看，是有利于中小企业的长远发展和降低中小企业融资成本的。
笔者认为，借鉴其他省份有益中小企业信用体系建设经验，将大大推动我省中小企业信用体系进程。
甘肃省积极探索创新推出了征信—育信—用信的完整中小企业信用体系建设链条，改变了以往不连贯的制度建设、政府主导和企业内部规范的信用体系建设思路。在征信方面，甘肃人民银行兰州中心支行2017年出台《甘肃省中小企业信用体系建设实施方案》（以下简称《方案》），从建立信用信息共享机制、完善信用评价体系、健全政策支持体系、加强企业信用宣传和培育、构建守信激励和失信惩戒机制五个方面入手，推动形成良好的中小企业征信机制。
目前，甘肃省以现有甘肃股权交易中心平台资源为基础，全新升级上线了甘肃省中小微企业信用信息服务平台。
在育信方面， 2017年，人民银行兰州中心支行加快了中小企业信用培育，探索建设了面向全省的中小企业信用“培育池”，经过培育符合银行授信条件的企业，给予优先推荐给金融机构等支持。此外，通过创建中小企业信用体系试验区，推出了金融生态环境综合评价、信用档案、诚信“红黑榜”联合发布机制、鼓励金融机构支持试验区建设等创新方式。
在用信方面，推动“银税互动”，创新信贷产品。甘肃多家金融机构通过推出多种银税互动产品、纯信用贷款、“纳税信用+抵押+担保”等形式，满足了中小企业有针对性融资需求，实现了“企业有发展、银行有效益、纳税更诚信”的三方共赢，有效帮助中小企业解决了融资难问题。
四、总结
笔者认为，中小企业在促进湖南省经济进步发展中发挥着重要的作用，而中小企业先天的特点和湖南省目前尚不完善的法律制度是造成中小企业融资难的重要原因，从中小企业自身特点出发，完善中小企业融资立法、担保制度及信用制度都是切实可行的法律举措，是为缓解中小企业融资难问题提供坚实的法律基础，希望未来随着法律制度的完善，湖南省中小企业融资发展能够得到更好地保障。