建设工程承包合同双方已确认的工程结算价与审计部门审计结算价不一致时如何处理

一、问题引出
2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会针对中国建筑业协会提出的“对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查”的建议作出答复[1]，认为地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。在此之前，常有发包方以合同中约定“最终结算金额以审计部门审计为准”或者地方性法规中有“以政府审计为准”的表述为由，拒绝自行结算，要求以审计部门的审计结果作为最终结算依据，损害了承包人的权利。在建设工程承包合同纠纷中，审计部门的审计结算价格与双方已经确认的工程结算价格不一致时应如何处理？
二、检索判例
1、中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷【（2012）民提字第205号】
法院认为：根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计，均不能认为，国家审计机关的审计结论，可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。
2、内蒙古黄河工程局股份有限公司与内蒙古大唐国际海勃湾水利枢纽开发有限公司建设工程合同纠纷【（2019）内民再313号】
法院认为：在双方所订立的《施工合同》合法有效且黄河工程局公司依约完成施工任务并交付，经验收工程质量合格，双方按照合同及实际施工的工程量等情况进行了工程款结算的情况下，发包方大唐国际公司应当按照结算结果支付工程款。财政部门的审计结论只是其行使国家财政性资金监督管理职能的依据，不是当事人结算的法定依据，工程价款的结算应依当事人之间合同约定而确定。
3、唐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷【（2019）最高法民终136号】
法院认为：对唐山三岛而言，取得了由中海北方投资建设的项目并实际投入使用，其合同目的都早已经得以实现。而中海北方作为合同另一方当事人，投入了超出预期的巨额资金进行建设，在项目建成交付后相当长的时间内，却因审计机构无法形成审计结论而迟迟不能收回投资，无法实现合同目的。自2016年5月中海北方将结算资料交付唐山三岛开始，截至本案诉讼发生时，已历经两年多的时间审计结论一直无法形成。一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公允。
4、四川省苍溪县弘立建筑安装工程有限公司、四川天泽投资有限公司建设工程施工合同纠纷【（2019）最高法民申6183号】
法院认为：《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。
三、律师认为
综合上述判例，笔者认为：以政府审计作为结算依据的适用前提是合同中明确约定，并且双方未就工程结算价款达成一致。除此之外，政府审计结果不必然作为结算依据。理由如下：
第一，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为，其实质是一种行政审计。而发包方和承包人关于工程款的结算，属于平等民事主体之间的民事法律关系。所以，行政审计与工程结算并无必然关系。
第二，如果双方除行政审计以外，已经就工程结算委托社会审计机构进行审计，并签章认可审计结果，那么应当认为双方均认可工程最终结算价已经通过专业的审查途径或方式确定，且具有真实合理性。
第三，如果工程已经交付合格却因行政审计和社会审计结果不一致而迟迟不予支付工程款，对发包方而言，其合同目的都早已经得以实现，而承包人投入了超出预期的巨额资金进行建设却迟迟不能实现合同目的，明显有失公允。
疫情发生以来，为了减轻企业负担，2020年9月1日，国务院颁布施行《保障中小企业款项支付条例》第11条规定，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。2020年2月26日，住建部办公厅发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第2条第7项规定，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
参考文献：
[1] 法工备函〔2017〕22号：《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》