浅谈房地产企业破产重整程序中的优先权顺位问题

前言
在供给侧结构改革的推进过程中，众多房地产企业在项目实施过程中，由于自身实力不足、政策调整等原因陷入经营困境、资金链断裂，导致项目“烂尾”，无法按时交付回迁安置房及商品房、无力支付工程款、税费及其他债权，引发了较为严重的社会问题。在全国开展优化营商环境、供给侧改革及“处僵治困”的大背景下，云南省住建厅于2020年3月19日下发了《关于全力清理整治烂尾楼的通知》，要求各州市住建局要限时处理房地产“烂尾及历史遗留问题”，即清理整治辖区内的烂尾楼问题，加快推进处置房屋产权证办理历史遗留问题，要求按照“一楼一策、先易后难、各个击破、分类处理”的思路，制定切实可行的处置工作方案，确保全省房地产“烂尾及历史遗留问题”全部清零。
《中华人民共和国企业破产法》为化解企业债务危机提供了破产重整的司法路径，但因房地产项目涉及的债权债务关系复杂，特别是在重整程序中优先权顺位问题关乎债权人利益而备受关注。本文针对房地产企业在破产重整程序中优先权顺位问题进行简要分析，以供探讨。
正文
一、优先权冲突与债权人利益保护
房地产企业破产程序中的优先权，是指基于法律特殊规定而赋予了某些债权就清偿破产企业财产时优先于普通债权人及其他一般优先权的权利。房地产企业在项目“烂尾”后，因涉及群体复杂，矛盾多样化，增加了项目盘活的难度。其中优先权种类多，不仅具有法律属性，更具有社会属性。房地产企业破产重整程序中的各种优先权，有特殊优先权、法定优先权多项叠加，如被拆迁人（即被征收人，下同）的回迁安置权、购房人的物权或者物权请求权、建设工程价款优先权、抵押权等等，在重整程序中各优先权常有冲突，导致各债权群体无法达成共识以通过重整计划草案，不利于解决企业债务危机和盘活项目，更不利于维护广大债权人的合法权益。
厘清房地产企业破产重整程序中优先权顺位问题至关重要，我国现行法律体系中，尚未设立健全统一的优先权制度，只在相关法律中有相关规定，甚至部分规定存在优先权顺位的冲突。如不能正确理解和适用相关法律规定，不仅不利于维护广大债权人的合法利益，也不利于破产企业走出困境，导致公司及项目持续陷入“僵局”，难以实现《企业破产法》的立法目的。
二、被拆迁人优先权
（一）回迁安置优先权
房地产项目“烂尾”后，无法按时向被拆迁人交付回迁安置房，严重影响了被拆迁人的生存权等基本权利。为保障被拆迁人基本的生存、居住、生活的权利，法律赋予了被拆迁人的权利在破产重整程序中的绝对性优先权，作为优先权的第一顺位进行保护，有的甚至将该权利直接称为“超级优先权”。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2003]7号）第七条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人按照所有权调换形式订立拆迁补偿安置协议，明确约定拆迁人以位置、用途特定的房屋对被拆迁人予以补偿安置，如果拆迁人将该补偿安置房屋另行出卖给第三人，被拆迁人请求优先取得补偿安置房屋的，应予支持。”
《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（以下简称《工程价款优先受偿权批复》）规定：“一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”
因此，就选择实物回迁安置的被拆迁人而言，由于被拆迁人原有的房屋已拆迁，采取置换回迁方式在一定程度上可以理解为其已经支付了获得拆迁安置用房的对价，地位应等同于“已交付全部或大部分款项”的买受人，其“拆迁安置优先权”优先于建设工程价款、优先于抵押权及其他债权。
（二）拆迁安置补偿款、过渡安置费的债权优先权
基于对被拆迁人生存权的保护，应当对被拆迁人的相关权利予以特别保护，因此，对于欠付被拆迁人的拆迁安置补偿款、过渡费等因拆迁安置产生的债权，应享有优先受偿的权利，理由如下：
第一，被拆迁房屋是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件。在被拆迁人的房屋拆迁与安置房建成的过渡时期给予被拆迁人安置费用，是对被拆迁人基本生存权的保障。
第二，产权调换及补偿协议的签订，可以视为被拆迁人对于被拆迁房屋的所有权已经转移到调换后的房屋或房屋对价补偿款上，被拆迁人基于物权请求权的基本法理而享有对安置房屋或其对价款的优先请求权。
辽宁省高级人民法院《关于审理房地产开发企业破产案件有关问题的若干意见（试行）》第13条和昆明市中级人民法院《关于规范全市法院房地产企业破产案件审理相关问题的指引（试行）》第28条，均将“被拆迁人和被征收安置人的债权请求权”作为清偿优先债权的第一顺序。
三、购房人优先权
（一）对于符合合法占有等情形权利人的特殊保护
《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（下称《执行异议规定》）第二十八条规定：金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。
司法解释对于符合上述法律规定的房屋权利人给予了特殊保护，但该条件较为严苛，在烂尾项目中不是普遍现象，因在房地产企业进入破产程序前，其开发销售的相关房屋一般均因“烂尾”而根本不具备交付及购房人合法占有的条件，或其无法清偿到期债务而被其他债权人申请人民法院进行了查封。
（二）消费性购房人的优先权
《执行异议规定》第二十九条规定：“金钱债权执行中，买受人对登记在被执行的房地产开发企业名下的商品房提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）所购商品房系用于居住且买受人名下无其他用于居住的房屋；（三）已支付的价款超过合同约定总价款的百分之五十”。
《工程价款优先权批复》规定：一、人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。二、消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。根据该规定，可以理解为支付了全部或大部分款项的消费性有效购房人的权利优先于建设工程价款优先权。
首先，在现行法律含义中，除并没有准确定位“消费性购房人”的准确定义。在房地产企业重整程序中，购房人面临主张房屋取回权和购房款返还请求权的选择，而主张房屋取回权的关键在于房屋权属的认定。根据物权法定的原则，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力；未经登记不发生效力。目前多数城市均未施行预告登记制度，仅在开发商预售时进行网签，但该行为仅是行政管理措施，不具备物权登记或变更的法律效力。因此，购房人欲行使房屋取回权在司法实践中难以认定。
其次，开发商未建成房产时购房者的购房款能否优先于建筑工程价款和土地使用权抵押债权受偿问题。多数人认为交付全部或者大部分款项的购房者享有的购房款返还请求权优先于承包人的建设工程价款优先权和抵押权人的抵押权。少数人认为债权应当平等保护，购房者享有的购房款请求权不应优先于其他一般债权。最高院认为买受人的购房款请求权优先于工程价款优先权，理由如下：
第一、《工程价款优先受偿权批复》第一条第二条明确规定了房屋买受人的权利优先于建筑工程承包人的优先受偿权与抵押权人的抵押权，体现了优先保护处于相对弱势地位的房屋买受人的精神。
第二、“承包人的工程价款优先受偿权不得对抗买受人”的规定，应当理解为既不得对抗买受人在房屋建成情况下的房屋交付请求权，也不得对抗买受人在房屋未建成等情况下的购房款返还请求权。
《最高人民法院针对山东省高级人民法院就处置济南彩石山庄房屋买卖合同纠纷案请示的答复》也明确指出了购房人在房屋建成情况下的房屋交付请求权、在房屋未建成等情况下的购房款返还请求权均享优先于建设工程价款优先权。
最后，消费性购房人作为特殊优先权进行保护，应当做限缩性解释。最高人民法院执行工作办公室关于《工程价款优先受偿权批复》中有关消费者权利应优先保护的规定应如何理解的答复中明确：第二条关于已交付购买商品房的全部或者大部分款项的消费者权利应优先保护的规定，是为了保护个人消费者的居住权而设置的，即购房应是直接用于满足其生活居住需要，而不是用于经营，不应做扩大解释。在实践中，有的地方即案例甚至将消费性住房限定在首套房，或者最多扩大至改善型二套房基础上判定是否属于消费性购房的属性，而不做扩大解释。
以上法律规定赋予了基于居住权或生存权的消费性有效合同购房人具有优先权，优先于建设工程价款优先权、抵押权及其他债权。
四、建设工程价款优先权顺位
（一）建设工程价款的范围
《工程价款优先权批复》第三条的规定：“建筑工程价款包括承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，不包括承包人因发包人违约所造成的损失。”因此，享有建设工程价款优先权的仅是应当支付的工作人员报酬、材料款等实际支出。实践中，因承包方垫付的工程款是承包人为支付报酬、材料款等实际支出的费用，也被认定为建设工程价款优先受偿的范围。另外，承包人向发包人交付的履约保证金是否属于建设工程价款优先权的范围，现行法律没有明文规定，但履约保证金的性质为债的担保方式，一般不应认定为建设工程价款优先受偿的范围。
（二）建设工程价款优先权行使期限
《工程价款优先受偿权批复》第4条的规定：“建设工程承包人行使优先权的期限为六个月，自建设工程竣工之日或者建设工程合同约定的竣工之日起计算”。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第22条规定：承包人行使建设工程价款优先受偿权的期限为六个月，自发包人应当给付建设工程价款之日起算。
按照“新法优于旧法”的原则，目前行使建设工程价款优先受偿权的期限应当严格适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第22条的规定，即优先权行驶期限从发包人应当给付工程价款之日起计算六个月。
（三）施工单位能否主动放弃工程价款优先受偿权
关于施工单位能否主动放弃工程价款优先受偿权的问题，司法实践存在一个变化的过程，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》施行之前，认为施工单位放弃工程价款优先受偿权的行为是对其享有的民事权益的处分行为，并未侵害国家利益、公共利益、和他人的合法权益，参考案例如(2018)鄂民终621号湖北东升建设有限责任公司、湖北蓝翔置业发展麻城有限公司建设工程施工合同纠纷案。但是，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》施行之后，该行为因损害建筑工人利益而不被支持。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第23条规定：发包人与承包人约定放弃或者限制建设工程价款优先受偿权，损害建筑工人利益，发包人根据该约定主张承包人不享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。
在房地产企业破产案件中，债务人本身已经严重资不抵债，如若认可施工单位放弃工程价款优先受偿权，则可能严重损害了实际施工人等群体的合法权益。
（四）工程价款优先权的效力
1、劣后于被拆迁人优先权及消费性购房人优先权
根据《最高人民法院针对山东省高级人民法院就处置济南彩石山庄房屋买卖合同纠纷案请示的答复》[2014]执他字第23、24号，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权既不得对抗买受人在房屋建成情况下的房屋交付请求权，也不得对抗买受人在房屋未建成情况下的购房款返还请求权。因此，工程价款优先权排序于被拆迁人优先权及消费性购房人优先权之后。
2、优先于抵押权及其他债权
《合同法》第286条规定了建设工程价款优先权，即发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。《工程价款优先权批复》进一步明确了建设工程价款优先于抵押权及其他债权。
五、有特定财产担保债权的优先权顺位
（一）抵押权优先权的效力
房地产企业用国有建设土地使用权和在建工程进行抵押而获取融资的做法具有普遍性，其抵押权人（即有特定财产担保的债权人）通常是银行等金融机构或其他权利人。当房地产企业进入重整程序后，国有建设土地使用权和在建工程成为破产企业财产的重要组成部分，能否充分保障抵押权人的权利关乎财产能否“释放”和能否维护广大债权人的利益问题。
根据《企业破产法》第75条的规定，在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使。《企业破产法》第109条规定：对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。《企业破产法司法解释二》第三条规定：对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分，在破产程序中可用以清偿破产费用、共益债务和其他破产债权。根据《企业破产法》及其司法解释和《工程价款优先受偿权批复》的规定，抵押权的优先权顺位劣后被拆迁人的优先权、消费性购房人优先权及建设工程价款优先权。
（二）以建设用地使用权办理抵押，是否及于新增建筑物
房地产企业在取得国有建设用地使用权后，即将该土地使用权抵押给债权人以获取开发建设资金，但是抵押时该土地并无建筑物，当房地产企业破产时，部分抵押权人认为根据“房地一体”的原则，土地新增建筑物属于抵押财产，并享有优先权。根据《物权法》第200条的规定：建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。
（三）以在建工程办理抵押，是否及于续建建筑物
关于以在建工程办理抵押，抵押权及抵押财产是否及于续建建筑物的问题，实践中存在分歧：
观点一：以登记主义为原则，抵押物应为已完工部分建筑物
根据《物权法》第200条、《担保法》第55条、《城市房地产管理法》第52条的规定，城市房地产抵押合同签订后，土地上新增的房屋不属于抵押物。需要拍卖该抵押的房地产时，可以依法将该土地上新增的房屋与抵押物一同拍卖，但对拍卖新增房屋所得，抵押权人无权优先受偿。
另外，《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第50条规定：以担保法第三十四条第一款所列财产一并抵押的，抵押财产的范围应当以登记的财产为准。抵押财产的价值在抵押权实现时予以确定。第61条规定：抵押物登记记载的内容与抵押合同约定的内容不一致的，以登记记载的内容为准。
因此不动产抵押的担保范围应以登记为准，在建工程抵押权人在实现抵押权时，只能以登记簿上记载的抵押权设立登记时已完工的建筑物部分价值为限，享有优先受偿的权利。
观点二：抵押效力不只及于已完工部分建筑物
（1）及于规划许可范围内尚未建造的建筑物
在建工程抵押权作为一种单独的抵押权类型，除当事人在抵押合同中另有约定外，其抵押物范围不仅包括国有建设用地使用权，还包括规划许可范围内已经建造的和尚未建造的建筑物。
（2）及于抵押设立后抵押物上的添附工程
添附项目与其在建工程不可分割，故均不属于新增、续建房屋。在建工程抵押权系一种单独的抵押权类型，抵押财产的形态在设立和实现时往往并非完全绝对一致，常常会发生一些形态上的变化，但不论怎样变化，作为抵押权人控制的抵押财产的价值形态来说，抵押设立时和抵押实现时具有同一性，即在建工程抵押的财产范围应是在建工程实现时的工程现状价值而不是抵押权设立时的工程现状价值，添附物在没有约定的情况下，也应属于在建工程抵押物范围。
笔者认为，根据“物权法定”及“公示公信”的原则，较倾向于观点一的认识。
六、职工债权和税收债权
《企业破产法》第113条的规定，职工债权主要是指职工工资和劳动社会保险费用等优先权，具体包括工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。同时《企业破产法》第113条规定了税收债权劣后于职工债权，其立法本意是为了维护职工债权等利益，税收债权是基于国家公权力而产生的，而职工债权是基于保护个人生存权等产生的，根据“国不与民争利”的原则，职工债权优先于税收债权符合立法的基本原则和我国的基本国情。
结束语
根据以上分析梳理，房地产企业破产重整程序中债权清偿顺位为：
被拆迁人的优先权、消费性购房人优先权、建设工程价款优先权、抵押权人优先权、职工债权优先权、税收债权优先权、普通债权。
房地产企业破产重整案件因涉及债权群体众多，利益冲突明显，厘清房地产企业在重整程序中的优先权顺位问题，对于实现《企业破产法》公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序的立法目的至关重要，能够使房地产重整案件达到良好的法律效果和社会效果。