“土地储备”对承租人权利保护的思考

最近，笔者与大家分享了房屋征收过程中承租人权利保护的若干观点，然而有一种与“房屋征收”相类似的行为往往被被征收人、承租人与“房屋征收”相混淆，因此当事人尤其是承租人不能采取针对性的权利保护策略导致自身权利不能充分保障甚至受到侵害。
上述所称的类似的行为就是“土地储备”。虽然土地储备较之征收、征用较为少见，但土地储备系经政府合理确定储备土地规模，在优先储备闲置、空闲和低效利用的基础上，通过前期开发配置及整理后再向社会提供各类建设用地，在适应城市发展需要和土地市场需求方面具有独到之处。
土地储备的基本知识
土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

实施土地储备主要有三个环节，分别为土地收回、土地存储和土地供应。其中，对房屋租赁合同履行造成影响的环节就是土地收回环节了。所谓土地收回，是指土地储备机构通过收购、征收、置换等方式将土地从集体或其他使用权人处转移至土地储备机构。该环节的完成，即意味着承租人不能继续使用租赁合同项下的土地，而导致租赁合同不能继续履行。
土地储备的法律程序
相较于房屋征收，土地储备的法定流程就要简单很多了。因与承租人权利密切相关的在于土地收回环节，故笔者主要解释一下该环节的程序，以上海市为例，土地收回主要分为以下两个阶段：
1.市规划国土资源局会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，并报经市土地管理工作领导小组审核批准。
2.土地储备机构根据上述土地储备计划确定地块实施储备，与土地使用权人签订土地使用权收购合同并收回土地。
其中：收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商；涉及房屋拆迁、征收农村集体所有土地的，应当按照国家和上海市的有关规定，办理房屋征收规划、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。
房屋征收与土地储备
对于租赁合同而言，房屋征收与土地储备影响的区别在于其能否作为解除租赁合同的法定理由，以及土地收购协议/征收补偿协议中约定的补偿条款是否直接关联承租人的获赔标准。

1、能否作为解除租赁合同的法定理由
房屋征收是指为了公共利益的需要，由房屋征收部门实施的征收单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行为。房屋征收作为行政机关运用行政权力对行政相对方作出的法律行为，具有不可预见和强制性，与不可抗力的不能预见、不能避免并不能克服的三个属性相吻合。因此，在没有合同明确约定的情况下，出租方在房屋征收决定公告后，亦能援引不可抗力作为法定事由解除租赁合同。
而在土地储备过程中，土地收购一般是通过土地储备机构与土地使用权人协商签订收购协议完成的。在该过程中，土地储备机构与土地使用权人是平等的民事主体地位，双方通过自愿协商、等价有偿的基础上就土地收购价格、交付方式等达成合意，因此，土地收购过程本质上是政府部门参与的民事法律活动。实践中，法院在处理因土地储备导致租赁合同解除的案件纠纷中，往往以租赁合同实际上不能继续履行、合同目的不能实现作为判决解除的理由，而非不可抗力。
2、承租人能否要求分配土地收购协议/征收补偿协议中约定的补偿利益
房屋征收过程中，因租赁合同关系被强制性国家行为所打破，在租赁合同对发生房屋征收时租赁双方的权利义务与补偿利益分配未作约定的情况下，承租人可直接突破租赁合同的约束，要求出租人支付房屋征收补偿协议中应归属于承租人部分所对应的补偿利益。虽然在房屋征收的相关法律法规和政策中，均未将承租人作为被征收人，但因征收部门给予被征收人的各项补偿利益中，部分补偿项目（如搬迁费用、停产停业损失等）是以征收范围内有关租赁标的物的占有、使用价值为补偿基础的，因此，在承租人因国家强制行为不能继续占有、使用标的物的情况下，有权获得相应补偿。
但是，在土地储备过程中，虽然租赁合同解除并非是租赁双方的过错，但因土地储备而确实导致承租人产生相应损失，出租人在签订土地收购协议过程中应将该行为必将产生的损失纳入签约成本予以考虑，故其对承租人因此遭受的损失应该承担赔偿责任。鉴于土地收购协议与租赁合同是两个各自独立的民事合同，土地收购协议中的补偿条款系协议双方协商一致的结果，补偿金额的计算方式体现的是协议双方的意思自治而非国家的强制规定，因此承租人并不能基于其与出租人之间的租赁合同关系要求分配土地收购协议中的补偿金额，而是应该通过举证其因租赁合同不能继续履行遭受的损失来确定出租人应承担的赔偿责任内容。
相较于房屋征收，土地储备情形下承租人承担的举证责任要更重一些，考虑到承租人遭受强拆、逼迁时往往因标的物已毁损、证据灭失等原因而举证困难，在实践中，有的法院会参考土地收购协议中的补偿金额酌定一定比例要求出租人对承租人予以折价补偿，或者直接援引当地的房屋征收政策确定出租人的赔偿责任，虽然前述司法实践没有明确的法律依据，但不失为保护处于弱势地位的承租人权利的良好方法。
土地储备下承租人的谈判思路
对于“土地储备”下土地回收造成的租赁合同无法履行时，承租人所采取的谈判思路与一般的房屋征收是有区别的：

1.同意租赁合同解除的，选择适用合同解除违约金、损害赔偿金，或主张租赁合同继续履行，不同意腾退清场；
2.选择损害赔偿金的，不似房屋征收补偿的局限性，可以根据承租人的实际经营情况，给出更具体的补偿方案，突破房屋征收对于承租人补偿“一刀切”或参照标准不合理的情形产生，也降低举证难度；
3.相较于房屋征收中只有对于补偿利益确定情况下的不满才得以起诉，在“土地收储”中只要出租人与收储机构达成协议一致的，承租人即可基于租赁合同履行产生障碍提起诉讼保障自身权利。
结语
承租人面临出租人以发生“房屋征收”等法定情形为由要求解除租赁合同时，应当谨慎辨别“房屋征收”的真实性。如果是因公共利益需要而由征收部门实施的房屋征收，承租人可以参考笔者前几篇的推送文章作出相应的应对；如果是本期介绍的土地储备情形，则承租人应当就租赁合同解除遭受的损失积极向出租人索赔。