破产企业职工债权保障基金制度研究

摘要
随着供给侧结构性改革的不断深入，市场经济体系不断完善，大量企业进入破产程序，通过破产程序，盘活了有价值的企业及处置了闲置的资产，使部分企业有序的退出市场。但在企业破产过程中，大量拖欠的职工工资，欠缴的社会保险费用等导致职工生活困难，无法正常享受社会保险待遇，且因破产企业法院或管理人因受《企业破产法》之规定的影响，不能提前清偿债务人拖欠的职工工资，欠缴的社会保险费用等，往往会激发职工强烈的抵触情绪，引起职工信访等不利于社会稳定事件。如何化解破产程序统一公平清偿与职工债权亟待解决之间的矛盾，目前是绝大多数破产案件所要面临和解决的问题，只有在矛盾之前寻找平衡点，建立切实可行的破产企业职工债权保障基金才能有效地化解这一矛盾，从而更好地适用《企业破产法》营造良好的营商环境。
一、现有处置职工债权的途径
（一）耐心解释，安抚为主
目前，大部分破产企业在破产程序中往往采取的是耐心解释《企业破产法》的有关法律规定，希望能得到广大职工的理解与支持，但该做法收效甚微，往往会引起职工的抵触情绪，导致信访案件时有发生，难以实现矛盾化解的目的。
（二）法院许可下的提前清偿
基于维稳需求，有些管理人向破产案件受理法院申请提前向职工缴纳社会保险和发放工资事宜，且法院以复函的形式同意提前清偿职工债权。
该做法，看似是为了维护职工的合法权益而进行的提前清偿，但实则在根本上违背了《企业破产法》第十六条“人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。”严重背离了《企业破产法》，公平清理债权债务的立法原则，同时，该做法存在巨大的实体问题，若该破产企业无法通过重整计划草案，且资产难以清偿有财产担保的债权和工程优先债权，甚至无法正常支付破产费用，将会进入清算程序，那么，在此情况下，已经提前清偿的职工工资该如何处理，如果追回将产生更大不稳定因素，已经缴纳的社会保险费用更无法退还。这种处理方式，在现行法律框架下，不具备可行性。
（三）府院联动机制下的帮扶
部分地区通过建立府院联动机制，由人社部门会同属地乡镇（街道）梳理破产企业职工工资、社保情况，及时进行政策咨询和法律援助，多途径做好破产企业的职工裁撤、分流、安置工作，预防群体性事件发生，维护社会稳定，但该做法并不能从根本上解决职工所关心的欠发工资和欠缴社会保险费用的目的。
（四）欠薪保障金
2019年12月5日上海市高级人民法院、上海市人力资源和社会保障局印发《关于企业破产欠薪保障金垫付和追偿的会商纪要》的通知（以下简称“通知”），该通知就破产程序中欠薪保障金垫付及追偿问题进行了明确规定，通过欠薪保障金的建立，从而有条件的解决破产企业拖欠的职工工资以及解除、终止劳动合同应当支付而未支付的经济补偿金。上海市的这一做法，从一定程度上解决了部分职工债权问题，但由于其垫付范围仅限于破产企业应当支付而未支付的工资、以及解除、终止劳动合同应当支付而未支付的经济补偿金，并未对欠缴的社会保险费用进行相应的处理，在垫付范围上存在局限性。同时，该通知有关的垫付也以6个月为限，并没有对超过6个月的工资的处理进行相应的规定，存在一定的局限性。
二、无法提前解决职工债权的原因分析
由于现行法律制度下，无论以何种形式或何种理由对欠付的职工工资和欠缴的社会保险费用都存在无效，应当被追回的法律风险，同时，部分破产企业在财产没有及时处理，而现有资金不能满足日常需求的情况下进行提前清偿，更不符合实际情况。
(一) 提前清偿与现行法律规定相违背
在破产企业未通过重整计划或财产分配方案，根据《企业破产法》第十六条“人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。”该规定为禁止性规定，无论是出于何种目的，以何种形式，是否经过法院许可，一旦实行清偿行为，均为法律禁止。
(二) 提前清偿存在巨大实体风险
有管理人认为职工债权具有优先性，但我们也要注意到，该优先受偿的前提是破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，才具有的优先性。如果一味地以职工债权的优先性而提前清偿，往往会导致破产企业没有足够的资金清偿破产费用和共益债务。同时，如按照职工债权具有优先性而可以进行提前清偿的话，会引起担保债权人和工程价款优先权人要求提前清偿的连锁反应，势必会严重扰乱正常的清偿秩序。
(三) 府院联动机制未能充分发挥作用
各地根据中央推进企业破产审判和积极稳妥处置“僵尸企业”的决策部署，协调推进企业破产审判工作顺利进行，妥善解决职工安置工作，使破产重整后的企业能尽快盘活重生、破产清算后的企业能尽快市场出清，部分地区逐步建立起了企业破产处置府院联动机制，及时处理重大职工信访案件，推动企业破产审判体制机制创新，但由于各地区经济情况的不同，部分企业在进入破产程序后，府院联动机制发挥不完全，导致在处置欠付职工工资和欠缴社会保险费用方面，存在着心有余而钱不足的尴尬局面。
三、建立破产企业职工债权保障基金
面临前述提前清偿职工债权存在的诸多障碍，结合目前部分地区的积极探索，笔者认为建立破产企业职工债权保障基金可以较为妥善的解决职工债权问题。
(一) 相关法律实践
《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》第二条第5项规定“有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。”2018年3月4日最高人民法院下发《全国法院破产审判工作会议纪要》第五条第27项规定“企业破产与职工权益保护。破产程序中要依法妥善处理劳动关系，推动完善职工欠薪保障机制，依法保护职工生存权。由第三方垫付的职工债权，原则上按照垫付的职工债权性质进行清偿；由欠薪保障基金垫付的，应按照企业破产法第一百一十三条第一款第二项的顺序清偿。”以及江苏省高级人民法院民事审判第二庭发布的《破产案件审理指南（修订版）》第七条第6项规定“代为清偿职工债权形式形成的对债务人债权，按照职工债权清偿顺序予以清偿”。随着破产案件的增多，部分地区也在积极探索由第三方垫付部分职工工资，而代替职工在破产程序中优先清偿的做法，以及前文所提到上海市设立的欠薪保障金，都是较为成功的法律实践，但也存在不能解决全部职工债权的局限性问题。
(二) 破产企业职工保障基金的设立
由于破产企业职工问题涉及人员多、持续时间长、资金需求大等特点，建立破产企业职工保障基金应当由市级人力资源和社会保障部门牵头，联合其他职能部门共同筹建破产企业职工保障基金，这样才能更好地在职工债权解决方面发挥府院联动机制的作用。
(三) 破产企业职工保障基金的资金来源
根据《优化营商环境条例》第二十五条的有关规定，从减轻破产企业负担的角度出发，破产企业职工保障基金的资金来源可以有以下几个方面：
1.财政专项资金支持
及时高效彻底地解决职工债权问题，有助于更好地维护社会稳定，营造良好的营商环境，因此政府有义不容辞的责任，政府财政专项资金支持应为该基金的主要资金来源，只有这样才能更好地发挥政府职能，才能更好地优化营商环境，坚定投资者的信心，更好地促进经济社会的发展。
2.垫付款项的追偿所得
破产企业职工保障基金并非无偿使用，它的设立是为了尽快地解决职工债权问题，在垫付解决职工债权后，破产企业职工保障基金应当取得原职工应当享有的追偿权利，根据《企业破产法》第一百一十三条的有关规定，该部分垫付款项在日后破产企业统一清偿时，应当按照职工债权的清偿顺位优先清偿，所得款项应当纳入破产企业职工保障基金的资金范围，充实基金。
3.其他收入
破产企业职工保障基金原则上不再单独向企业收缴任何费用，但并不排斥爱心企业的捐赠，同时，破产企业职工保障基金现有资金相关利息也应纳入基金资金来源范围。
(四) 破产企业职工保障基金的垫付范围
为了全面解决职工债权问题，破产职工保障基金的垫付范围应当包括破产企业应当支付而未支付的全部工资、欠缴的社会保险费用，以及解除、终止劳动合同应当支付而未支付的经济补偿金。
(五) 破产企业职工保障基金的申请条件
管理人将债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金调查后列出清单并予以公示，公示期满后，将该部分职工债权所确定的金额以债务人的名义报送给破产企业职工保障基金，破产企业职工保障基金决定垫付后，应及时将垫付款项划付至管理人账户，管理人应当即时将相应款项分发到位，并将执行情况汇报给破产企业职工保障基金和破产案件受理法院。
结语
通过建立破产企业职工债权保障基金使破产案件得职工债权能及时地得到解决，不仅能缓解职工的生活压力，使其能够正常的享受社会保险待遇，更能高效处置破产企业，更有利于社会稳定，营造良好的营商环境，促进经济社会的发展。同时，如何妥善处理职工债权只有不断结合实践，积极探索研究，打破传统壁垒，充分发挥府院联动机制，制定与时俱进的破产法律制度，才能从根本上解决破产案件处置过程中出现的各类问题。