不动产征收 最高人民法院土地行政征收大数据报告（下）

政府在推进城镇化的过程中，对建设用地的需求不断扩大，需要征收大量集体土地。因土地征收程序复杂，法律法规尚不完善，导致了征地纠纷不断，征地案件数量也在逐年递增。
本报告共分为四个部分：
一、 数据来源
二、 整体情况
三、 主要争议焦点
四、 主要裁判观点
在大数据报告上篇中，笔者就前三部分进行了详细分析，本篇报告中，笔者就第四部分主要裁判观点进行展开。
四、主要裁判观点
（一）主体是否适格
【裁判观点】：申请人以《寻乌县2017年县城棚户区（城中村）改造项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》为依据，主张寻乌县人民政府对其房屋实施了拆除行为，但征收与拆除是两个不同的行政行为，并不能由寻乌县人民政府实施了征收工作而推定其与寻乌县城乡规划建设局于2017年7月28日共同实施了拆除行为。在本案实施拆除行为的行政主体明确的情况下，申请人提供的照片、视频等证据尚不足以证实寻乌县人民政府参与实施了对其涉案房屋的强制拆除行为。综上，寻乌县人民政府不是本案的适格被告。
【裁判索引】（2019）最高法行申50号
（二）是否属于受案范围
【裁判观点】：关于90方案是否可诉的问题。《实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉90号方案作为不对再审申请人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。
【裁判索引】（2018）最高法行申9268号
（三）是否有具体的诉讼请求和事实根据
【裁判观点】：尽管陈正年与重庆市高新区征地服务中心于2015年1月29日签订了《征地房屋拆迁补偿及货币安置住房协议书》，但重庆市第五中级人民法院（2018）渝05民终3464号民事生效判决认定该协议系因陈正年并非被征地对象的情况下，陈正年主动自愿要求纳入征地拆迁安置对象，重庆市高新区征地服务中心基于已按法定程序审批并对外公示的征地补偿标准和安置政策与陈正年签订的协议。因此，双方签订协议的行为属于双方自愿协商达成一致的民事行为，并非征地拆迁行为，也不存在陈正年诉称的九龙坡区政府实施了征地拆迁行为。故陈正年认为九龙坡区政府实施的征地拆迁行为违法而提起本案行政诉讼，缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。
【裁判索引】（2019）最高法行申5609号
【裁判观点】：本案中，再审申请人提交的《关于对百楼乡后营村、西大付庄村集体土地征收的通告》、莲池区人民政府网页截图，以及被申请人对土地进行丈量的行为，仅系预征收行为，尚未成熟到可以申请司法救济的程度。申请人可待当地政府取得相关征地批复，具体实施征收行为、补偿行为或者强制拆除行为时直接提起诉讼，以维护合法权益。
【裁判索引】（2019）最高法行申6896号
（四）征收集体土地行为、程序是否合法
【裁判观点】：现行土地管理法律、法规规定了征收农民集体所有土地的程序主要是拟征地的告知、调查、确认等程序，有批准权的人民政府批复，征收土地方案公告，办理征地补偿登记，征地补偿安置方案公告，补偿安置方案的批准实施，责令交出土地，但并未对签订征地补偿安置协议作出相应规定。实践中，存在一些地方为了保护被征地农民的合法权益，提高与加快征地实施效率，先与被征地集体或者农民签订征地补偿安置协议的情形。批前签订的征地补偿安置协议是征地实施单位与被征地集体或农民平等自愿达成的对征地补偿安置提前安排的合意，在性质上属于效力待定的协议，需经有权机关作出征地批复或者达到约定的生效条件后，批前签订的征地补偿安置协议才发生法律效力，对协议各方具有拘束力。本案中，虽然柯丽萍与涵江区政府、梧塘镇政府经协商自愿签订的《房屋征迁补偿安置协议》的时间早于福建省人民政府征地批复前，但之后福建省人民政府已经于2016年3月12日作出征地批复，该《房屋征迁补偿安置协议》发生法律效力，且该补偿安置协议和征地补偿安置方案均依据莆田市人民政府制定的同一补偿安置标准，并不损害被征收人的合法权益。且在福建省人民政府征地批复后，系柯丽萍于2016年4-5月间按《房屋征迁补偿安置协议》约定自动搬离案涉房屋。莆田市人民政府及莆田市国土资源局按照土地管理法及实施条例的规定，履行土地征收实施及补偿安置的法定程序，并无违法之处。
【裁判观点】：本案中，和平乡政府在代理征收和补偿涉案土地时，未严格履行土地征收的法定程序，存在先征后批以及未确定征收补偿安置方案、对审批单未公告等违法行为，双方签订的补偿协议确实存在严重违法的情形，但该协议已经实际履行过半，且补偿协议签订后，湖南省政府和衡阳市政府分别作出1883号审批单和1号公告，撤销该协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。
鉴于协议双方已经实际履行，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，二审判决确认违法，不撤销保留效力，并责令珠晖区政府采取补救措施的结果正确，再审没有实际意义。
【裁判索引】（2019）最高法行申3095号
（五）补偿内容、数额的争议
【裁判观点】：第三，从《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发〔2004〕238号）第三部分第九、十项的内容看，在征地依法报批前，当地国土资源部门应对拟征土地的地上附着物及青苗进行调查确认。本案征地程序中未对青苗、地上附着物进行调查登记不符合国土资源部的前述要求。但鉴于具体的补偿内容、数额争议可通过补偿程序进行救济，二审法院对该程序瑕疵予以指正，并无不当。第四，对于地上附着物的补偿问题，涉案征收土地方案载明，对案涉土地上房屋的补偿标准及程序按照《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府令第143号）以及《关于市人民政府第143号实施后有关政策衔接的意见》（温政办〔2014〕111号）进行，郑三豹等15人如对该部分产生争议，可通过补偿程序解决。
【裁判索引】（2019）最高法行申1251号
（六）起诉期限的确定
【裁判观点】：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。同时，第二十七条还规定，最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。根据前述规定，2015年5月1日之后发生的行政行为，当然只能适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限，从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月。
【裁判指引】（2019）最高法行申10531号
【裁判观点】：本院经审查认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定,2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，杨桐辉一审庭审称“2017年4月21日向广西壮族自治区巡视组举报后，右江区政府才在2017年5月张贴征地公告，并在2016年9月作出《小组分配方案表》，村组强行分配赔偿款项”，申请再审亦未否认该陈述。由此可见，杨桐辉最迟2017年5月就已经知道了全部征地行为，其于2018年3月5日提起本案诉讼，已经超过了法定的六个月起诉期限。一、二审裁定驳回杨桐辉的起诉，结果并无不当。杨桐辉还主张本案应适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款所规定的一年起诉期限。因杨桐辉2017年5月就知道了全部的征地行为，至该司法解释2018年2月8日施行时，六个月的起诉期限已经届满，故无法适用该司法解释关于一年起诉期限的规定。
【裁判指引】（2019）最高法行申8143号
【裁判观点】：
（一）适用1年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现。
本案中，如适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并直接从蝶海月酒店等经营户知道大理市政府3号通告内容之日起计算起诉期限，其起诉期限在2018年3月底4月初即已经届满，亦即，该司法解释于2018年2月8日施行之后，蝶海月酒店等经营户仅剩一个多月的起诉期限，而按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，其尚有一年多的起诉期限。如此，因新司法解释实施而导致蝶海月酒店等经营户在本案中的起诉期限严重缩短，而对此蝶海月酒店等经营户显然无法预知。故适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，亦有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷。
（二）适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则，不利于当事人诉权的行使。
最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。
【裁判指引】（2018）最高法行申11441号
（七）征收公告的可诉性
【裁判观点】：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第三十五条之规定，集体土地征收包括了征地公告、征地补偿登记、征地补偿、安置方案拟订、公告和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地以及行政强制执行等由不同主体实施的、相互独立的一系列行政行为。从原审法院查明的事实和分析理由看，陈斌武等四人的原审诉求系撤销湖里区政府作出的涉案《征收决定》，但湖里区政府否认作出过该决定，陈斌武等四人亦未提供充分的证据加以证明。陈斌武等四人向原审法院提供的仅是涉案《征收公告》，该公告仅仅是将建设项目、征收范围、房屋征收管理部门和组织协调单位、房屋征收补偿方案、签约期限、最后搬迁期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，系对于相关涉案项目批复内容的陈述，未创设添加其权利义务，对被征收人权利义务产生影响的是征收土地批复及后续相关征收土地行为，故该公告不具有可诉性。
【裁判指引】（2018）最高法行申9180号
附：高频法条
此处统计了行政案件中所有被援引的高频法条，其中，
高频实体法条见下表：（内容见附件）

高频程序法条见下表：