关于担保、信增，你知道的不应该只有《补充规定》——兼评《关于印发融资担保公司监督管理补充规定的通知》

2019年10月23日，中国银保监会会同发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、农业农村部、商务部、人民银行、市场监管总局等融资性担保业务监管部际联席会议成员单位，联合印发了《关于印发融资担保公司监督管理补充规定的通知》（银保监发〔2019〕37号，以下简称《补充规定》）。借此机会，从担保主体体系和监管制度体系两个方面梳理一下担保行业现状。

一、担保主体体系：融、住、信、再四主体


1、融资担保公司
融资担保公司是最狭义的担保主体，是《融资担保公司监督管理条例》出台之初的主要监管对象，其业务范围包括：借款担保、发行债券担保等融资担保业务，投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等非融资担保业务。目前全国共有融资担保公司接近6万家，国资背景的不足2000家，可见融资担保行业是民营资本的欢乐场。
设立一家融资担保公司曾经是民营资本进入金融行业的最低门槛（注册资本最低2000万元），每一家涉足金融行业的民营资本都有一个“金控梦”，曾几何时，小贷公司、担保公司、融资租赁公司、投资公司、典当公司是民营资本实现这一梦想的“金控五件套”。民营资本进入担保行业以后，又分为“真担保”和“假担保”两类，“真担保”，顾名思义，就是以担保做主业，为债务人向债权人（主要是银行）提供担保，但这类业务风险极大，典型的风险收益失衡，如果有一单业务产生坏账，做几十单业务也不够弥补损失。因此，做“真担保”的担保公司往往极力做大规模以平滑业务风险，但规模越大，发生坏账的业务规模相应会扩大，尤其在经济环境恶化的情况下，会产生巨大损失。因此，单纯只做“真担保”的民营资本数量不多。做“假担保”的民营资本正是看到了“真担保”的巨大风险敞口，采取伪造债权假担保的方式，套取银行资金，转手以高利贷方式攫取高额利润，有的担保公司甚至做起银行才能做的吸储放贷业务，更有甚者卷款潜逃。2011年北京中担信用担保公司“出事”后各家银行纷纷大幅度下调了对民营担保公司的授信额度，工商银行甚至完全终止了对全国所有民营担保公司的合作，大批民营担保公司陷入“断炊断粮”的困境。
随着监督管理不到位、经营行为不规范不审慎甚至引发风险、为小微企业和“三农”服务的意愿有待增强和能力有待提高等问题日益突出，国家开始在全国范围内对担保公司清理整顿，地方政府纷纷设立政策性的融资担保公司或担保基金，至2017年《融资担保公司监督管理条例》和2018年配套四文件的出台，融资担保行业才逐步进入规范但缓慢的发展轨道。
2、住房置业担保公司
现存的住房置业担保公司是各地方以政府预算资助、资产划拨以及房地产骨干企业认股为主设立的，为借款人办理个人住房贷款提供专业担保的企业。截至目前，全国范围内的住房置业担保公司有100多家。虽然住房置业担保公司都有政府信用背书，但注册资本普遍偏低，上海市住房置业担保有限公司注册资本最高，但也只有10亿元，因此总体担保能力较弱。
住房置业担保公司的除了开展传统的个人住房贷款担保以外，其业务领域早已扩展到其他融资类担保，与一般的融资担保公司并无差别，因此纳入统一监管“水到渠成”。
3、信用增进公司
信用增进公司是信用担保领域的生力军，自2009年9月21日我国首家专业债券信用增进机构中债信用增进投资股份有限公司设立至今，全国范围内共有10家信用增进公司。绝大多数信用增进公司的股东以国资、金融企业为主，注册资本较高（30亿-100亿之间），总体担保实力较强。
信用增进公司是为中小企业及低信用级别企业发行直接债务融资工具提供信用增进服务，解决中小企业融资困难而设立的具有融资担保职能的机构。为企业在债券市场提供保证等信用增进服务，其实质是融资担保业务，因此理应纳入统一监管。但信用增进公司的经营范围通常还包括信用产品的创设和交易，投资和资产管理等。因此，信用增进公司要接受债券市场管理部门与融资担保公司属地监督管理部门的双重监管。

表1：信用增进公司名单（来源：国家企业信用信息公示系统）
4、再担保公司
再担保是相对于原担保而言，是担保链条的延续，与再保险相似，是再担保人对原担保人信用的增级或信用损失的弥补。除提供再担保服务以外，再担保公司还可以直接开展融资担保业务，有的再担保公司业务范围甚至包括投资与资产管理。
自2007年东北再担保公司成立以来，目前除海南、西藏外，已有29个省（市、区）建立了省级再担保机构或明确了再担保职能的融资机构，另有部分地级市也建立了当地再担保机构。截至目前，全国再担保公司共有40余家。再担保公司绝大多数由地方政府财政出资，从公司注册资本来看，省级高于地市级，但差别较大（低至5亿元，高至70多亿元），另外，山东潍坊市、滨州市两地再担保公司注册资本均超过山东省再担保公司的11.9亿元，山东烟台市再担保公司的注册资本也超过了10亿元，高于部分省级再担保公司注册资本。
与融资担保业务不同，再担保存在显著的区域性差异，各地再担保机构对再担保业务存在不同理解。比较典型的业务类型有三种：
一般责任再担保。一般责任再担保是指与再担保机构合作的担保机构因经营不善而破产时，再担保机构承担担保机构破产而无力赔付的担保责任。
连带责任再担保。连带责任再担保并不是无条件的连带责任担保，主要是在一般责任再担保的基础上，对再担保机构承担合作担保机构无力赔付责任的前提做进一步的调整，使债权人在债务人不履行债务时，既可以要求担保机构代偿，也可以要求再担保机构代偿。
比例再担保。比例再担保是指与再担保机构合作的担保机构向债权人承担担保责任的同时，将已承担的担保责任按照一定的比例向再担保机构申请再次担保，再担保机构承担这部分风险，如果发生代偿，则由再担保机构按照约定方式和比例予以代偿补偿。
遗憾的是，虽然再担保公司是担保体系中的重要组成部分，但其业务规则制定与设立监督管理均归属当地政府，并不存在全国层面统一的监管规则。尽管《融资担保公司监督管理条例》规定“融资再担保公司的管理办法，由国务院银行业监督管理机构会同国务院有关部门另行制定，报国务院批准。”《融资担保公司监督管理补充规定》也规定再担保公司名称中“应当标明融资再担保或融资担保字样”，但并未解决再担保公司是否需申领融资担保业务经营许可证并接受银保监会牵头的融资担保业务监管的问题。

表2：再担保公司名单（来源：国家企业信用信息公示系统）
二、监管制度体系：一例、一补、四配套
《融资担保公司监督管理条例》（以下简称《条例》）主要规定了融资担保公司的准入退出、经营规则、监督管理和法律责任。对于许可证管理、融资担保责任余额计量、资产管理和银担合作等经营管理规则，《条例》进行了原则性规定，融资性担保业务监管部际联席会议相应制订了《融资担保业务经营许可证管理办法》、《融资担保责任余额计量办法》、《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》四项配套制度。《融资担保公司监督管理补充规定》保持与现有法规相衔接，坚持从严监管，要求融资担保公司监督管理部门承担主体监管责任，将未取得融资担保业务经营许可证但实际上经营融资担保业务的住房置业担保公司、信用增进公司等机构纳入监管，结合实际分类处置，推进牌照管理工作，妥善结清不持牌机构的存量业务，进一步规范融资担保经营行为。
1、《融资担保公司监督管理条例》
1）明确监管管理部门
省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下称监督管理部门）负责对本地区融资担保公司的监督管理。
省、自治区、直辖市人民政府负责制定促进本地区融资担保行业发展的政策措施、处置融资担保公司风险，督促监督管理部门严格履行职责。
国务院建立融资性担保业务监管部际联席会议，负责拟订融资担保公司监督管理制度，协调解决融资担保公司监督管理中的重大问题，督促指导地方人民政府对融资担保公司进行监督管理和风险处置。融资性担保业务监管部际联席会议由国务院银行业监督管理机构牵头，国务院有关部门参加。"
2）明确设立条件
设立融资担保公司，应当经监督管理部门批准。融资担保公司的名称中应当标明融资担保字样。
未经监督管理部门批准，任何单位和个人不得经营融资担保业务，任何单位不得在名称中使用融资担保字样。除了要符合《中华人民共和国公司法》的规定外，还要具备下列条件：股东信誉良好，最近3年无重大违法违规记录；
注册资本不低于人民币2000万元，且为实缴货币资本；
拟任董事、监事、高级管理人员熟悉与融资担保业务相关的法律法规，具有履行职责所需的从业经验和管理能力；
有健全的业务规范和风险控制等内部管理制度。
省、自治区、直辖市根据本地区经济发展水平和融资担保行业发展的实际情况，可以提高前款规定的注册资本最低限额。
融资担保公司跨省、自治区、直辖市设立分支机构，应当具备下列条件，并经拟设分支机构所在地监督管理部门批准：
注册资本不低于人民币10亿元；
经营融资担保业务3年以上，且最近2个会计年度连续盈利；
最近2年无重大违法违规记录。
3）审慎经营规则
融资担保公司应当按照国家规定的风险权重，计量担保责任余额。
融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司，前款规定的倍数上限可以提高至15倍。
融资担保公司对同一被担保人的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过10%，对同一被担保人及其关联方的担保责任余额与融资担保公司净资产的比例不得超过15%。
融资担保公司不得为其控股股东、实际控制人提供融资担保，为其他关联方提供融资担保的条件不得优于为非关联方提供同类担保的条件。
融资担保公司应当按照国家有关规定提取相应的准备金。
融资担保公司自有资金的运用，应当符合国家有关融资担保公司资产安全性、流动性的规定。
融资担保公司不得从事吸收存款或者变相吸收存款、自营贷款或者受托贷款、受托投资等活动。
2、配套一：《融资担保业务经营许可证管理办法》
《融资担保业务经营许可证管理办法》明确了融资担保业务经营许可证定义，规定了监督管理部门颁发、换发、吊销、注销融资担保业务经营许可证的条件和流程，规定了许可证应当载明的内容，对监督管理部门做好许可证管理工作提出了具体要求。
3、配套二：《融资担保责任余额计量办法》
1）业务分类
融资担保业务，包括借款类担保业务、发行债券担保业务和其他融资担保业务：
借款类担保，是指担保人为被担保人贷款、互联网借贷、融资租赁、商业保理、票据承兑、信用证等债务融资提供担保的行为。
发行债券担保，是指担保人为被担保人发行债券等债务融资提供担保的行为。
其他融资担保，是指担保人为被担保人发行基金产品、信托产品、资产管理计划、资产支持证券等提供担保的行为。
2）计算公式
融资担保责任余额，是指各项融资担保业务在保余额，按照《融资担保责任余额计量办法》规定的对应权重加权之和；对于按比例分担风险的融资担保业务，融资担保责任余额按融资担保公司实际承担的比例计算。
融资担保责任余额=借款类担保责任余额+发行债券担保责任余额+其他融资担保责任余额。其中：
借款类担保责任余额=单户在保余额500万元人民币以下的小微企业借款类担保在保余额×75%+单户在保余额200万元人民币以下的农户借款类担保在保余额×75%+其他借款类担保在保余额×100%。
发行债券担保责任余额=被担保人主体信用评级AA级以上的发行债券担保在保余额×80%+其他发行债券担保在保余额×100%。
其他融资担保责任余额=其他融资担保在保余额×100%。
3）放大倍数
融资担保责任余额不得超过融资担保公司净资产（扣除对其他融资担保公司和再担保公司的股权投资）的10倍，对于符合主要服务小微企业和“三农”条件的融资担保公司，可以提高至15倍。
4）集中度
对同一被担保人的融资担保责任余额不得超过融资担保公司净资产的10%，对同一被担保人及其关联方的融资担保责任余额不得超过融资担保公司净资产的15%。
对被担保人主体信用评级AA级以上的发行债券担保，计算前款规定的集中度时，责任余额按在保余额的60%计算。
4、配套三：《融资担保责任余额计量办法》
1）资产分级
融资担保公司主要资产按照形态分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级。
Ⅰ级资产包括：
（一）现金；（二）银行存款；（三）存出保证金；（四）货币市场基金；（五）国债、金融债券；（六）可随时赎回或三个月内到期的商业银行理财产品；（七）债券信用评级AAA级的债券；（八）其他货币资金。
Ⅱ级资产包括：
（一）商业银行理财产品（不含第五条第六项）；（二）债券信用评级AA级、AA+级的债券；（三）对其他融资担保公司或再担保公司的股权投资；（四）对在保客户股权投资20%部分（包括但不限于优先股和普通股）；（五）对在保客户且合同期限六个月以内的委托贷款40%部分；（六）不超过净资产30%的自用型房产。
Ⅲ级资产包括：
（一）对在保客户股权投资80%部分以及其他股权类资产（包括但不限于优先股和普通股）；（二）债券信用评级AA-级以下或无债券信用评级的债券；（三）投资购买的信托产品、资产管理计划、基金产品、资产支持证券等；（四）对在保客户且合同期限六个月以内的委托贷款60%部分，以及其他委托贷款；（五）非自用型房产；（六）自用型房产超出净资产30%的部分；（七）其他应收款。
2）资产比例管理
（一）融资担保公司净资产与未到期责任准备金、担保赔偿准备金之和不得低于资产总额的60%。
（二）融资担保公司Ⅰ级资产、Ⅱ级资产之和不得低于资产总额扣除应收代偿款后的70%；Ⅰ级资产不得低于资产总额扣除应收代偿款后的20%；Ⅲ级资产不得高于资产总额扣除应收代偿款后的30%。另外，融资担保公司受托管理的政府性或财政专项资金在计算Ⅰ级资产、Ⅱ级资产、Ⅲ级资产、资产总额以及资产比例时应予扣除。
5、配套四：《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》
《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》规定了银担合作的四项基本原则：自愿原则、平等原则、公平诚信原则、合规审慎经营原则，规定了银担合作规范和业务操作规范。同时明确了政府依法设立的融资担保基金、信用保证基金等与银行开展业务合作可参照本指引。担保公司与金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、消费金融公司、贷款公司等依法设立的金融机构以及小额贷款公司、融资租赁公司、商业保理公司等开展业务合作可参照本指引。
6、《融资担保公司监督管理补充规定》
2019年10月9日公布并实施的《融资担保公司监督管理补充规定》保持与现有法规相衔接，坚持从严监管，要求融资担保公司监督管理部门承担主体监管责任，将未取得融资担保业务经营许可证但实际上经营融资担保业务的住房置业担保公司、信用增进公司等机构纳入监管，结合实际分类处置，推进牌照管理工作，妥善结清不持牌机构的存量业务，有利于进一步规范融资担保经营行为，促进融资担保行业稳健运行，更好支持普惠金融发展。
1）融资担保业务牌照管理
依据《关于印发<住房置业担保管理试行办法>的通知》（建住房〔2000〕108号）设立的住房置业担保公司（中心）应当纳入融资担保监管。对本规定印发后继续开展住房置业担保业务的住房置业担保公司（中心），应于2020年6月前向监督管理部门申领融资担保业务经营许可证，接受监督管理部门的监管，严格执行《条例》及配套制度的监管要求。本规定印发前发生的存量住房公积金贷款担保业务，可不计入融资担保责任余额。
开展债券发行保证、担保业务的信用增进公司，由债券市场管理部门统筹管理，同时应当按照《条例》规定，向属地监督管理部门申领融资担保业务经营许可证，并接受其对相关业务的监管。
未经监督管理部门批准，汽车经销商、汽车销售服务商等机构不得经营汽车消费贷款担保业务。
为各类放贷机构提供客户推介、信用评估等服务的机构，未经批准不得提供或变相提供融资担保服务。
2）融资担保名称规范管理
融资担保公司的名称中应当标明融资担保字样；再担保公司应当标明融资再担保或融资担保字样；不持有融资担保业务经营许可证的公司，名称和经营范围中不得标明融资担保字样。
7、《融资担保责任余额计量办法》的补充规定
1）《计量办法》第四条修改为
“第四条融资担保公司应当按照本办法的规定计量和管理融资担保责任余额。（新增）本办法中的净资产应当根据融资担保公司非合并财务报表计算。”
2）《计量办法》第六条修改为
“第六条单户在保余额500万元人民币以下且被担保人为小微企业的借款类担保业务权重为75%。
单户在保余额200万元人民币以下且被担保人为农户的借款类担保业务权重为75%。
（新增）为支持居民购买住房的住房置业担保业务权重为30%。住房置业担保业务仅包括住房公积金贷款担保业务和银行个人住房贷款担保业务。”
3）《计量办法》第十一条修改为
“第十一条 借款类担保责任余额=单户在保余额500万元人民币以下的小微企业借款类担保在保余额×75%+单户在保余额200万元人民币以下的农户借款类担保在保余额×75%+（新增）住房置业担保在保余额×30%+其他借款类担保在保余额×100%。