AAA级企业信用证书、“守合同重信用”证书或行业协会、组织颁发的证书可否作为评审因素？

我们常说的信用证书是由企业自愿申报，信用评级机构通过综合考察企业履行经济承诺的能力及可信任程度后对其进行等级划分后颁发的证书，企业信用评级越高，其经营状况、盈利水平越好，履约能力、偿债能力越强、社会信誉越好。从表面上看，将信用证书作为衡量企业履约能力、投标信誉的标准似乎并无不妥，在政府采购实务中，经常能够看到许多的招标单位将AAA级企业信用等级证书、“守合同重信用”证书或者行业协会、组织颁发的证书作为评审因素。但是，根据近年来财政部门发布的多起行政处罚结果公告显示，监督管理部门对于采购人、代理机构将上述证书作为评审因素的行为给予了否定性评价。关于AAA级企业信用证书、“守合同重信用”证书或者行业协会、组织颁发的证书是否可以作为政府采购的评审因素的问题在业界引发了许多争议与探讨。本文将从实例出发，对上述问题作出简要分析。
案情简介
2020年9月1日，江苏省A大学委托B采购代理机构对A大学公共浴室设备采购与安装项目进行公开招标，采购文件第六章“评标办法及标准”中“投标人综合实力规定”部分规定：“投标人具有有效期内AAA企业信用等级证书的得1分（提供有效期内的证书原件，不提供不得分）”9月22日，B采购代理机构发布中标公告，确定C公司为中标供应商。同日，投标人D公司对中标结果向B采购代理机构提出质疑，B采购代理机构答复D公司质疑不成立。10月10日，D公司向财政部门投诉，称:“AAA企业信用等级属于市场机构自行组织出具的认证，且并非唯一部门颁发，缺乏统一标准，招标文件将其作为加分项不当。”采购人A大学答复称：“AAA企业信用等级是为保证项目的服务质量与业务水平，且能够提供上述相关证书的单位均能满足三家，招标文件将其作为加分项适当。”财政部门经审查后认定，招标文件中关于“AAA企业信用等级证书”等加分项的设置，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条的规定，对投标人构成差别待遇和歧视待遇。另查明，该项目政府采购合同已经签订并履行。同年11月30日，该财政部门作出处理决定：1．D公司上述投诉事项成立，影响采购结果；2．政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。
律师分析
本案中，当事人争议的焦点系AAA企业信用等级证书、“守合同重信用”证书或行业协会、组织颁发的证书可否作为评审因素。
对于证书可否作为评审因素的问题，财政部国库司在官网留言答复中明确：一是需与项目采购需求相关；二是不得对供应商实行差别歧视待遇。只有满足上述条件的证书，才能作为政府采购的评审因素。信用状况是衡量企业履行经济承诺的能力及可信任程度的重要因素，案涉项目招标文件将AAA级企业信用证书作为政府采购的评审因素似乎“合情合理”，虽然招标文件中没有直接体现违法之处，但是如果我们从AAA级企业信用证书的认证申请条件分析，就不难发现问题之所在了。
根据《GB/T23794-2015企业信用评价指标》的规定，AAA级企业信用评价，是以企业的主营业务利润率、三年营业利润平均增长率、三年内市场占有率等财务指标作为衡量企业履约能力的基本指标。AAA级企业信用证书的申报条件与企业经营年限、规模、效益等指标紧密相关，对于大多数小微企业以及新成立的企业而言，很难满足申请条件。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条：“ 采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素……对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”及《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条第三款：“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”之规定，案涉采购文件将此证书作为评审加分项实质上隐含对了对投标人的限制，即变相设置门槛，限制供应商参与政府采购活动，对投标人构成差别待遇和歧视待遇，妨碍政府采购公平竞争，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及《中华人民共和国中小企业促进法》等相关法律规定。因此，AAA企业信用等级证书不能作为政府采购评审因素。
类似的还有“守合同重信用”证书，此证书也经常被当做政府采购的评审因素。随着“放管服”政策改革的不断深入，工商总局已于2017年11月8日废止《工商总局关于“守合同重信用”企业公示工作的若干意见》，国家级的“守合同重信用”证书已取消，但是目前仍然有很多地方仍在开展“守合同重信用”企业公示活动。纵观各地区关于该证书申报条件的相关规定，基本上都对企业的经营年限、规模、效益等方面提出了限制要求，如《江苏省省级守合同重信用企业公示办法》规定，申报省级“守合同重信用”公示的企业，应当在合同管理、信用建设、履约状况、守法经营等方面达到较高水平，企业品牌、形象及社会信誉较好，同时应当提交企业上两年度经会计师事务所出具的《资产负债表》、《损益表》等材料证明该企业的经营状况已经达到良好标准。“守合同重信用”证书的申请条件也是间接地限制了企业经营年限和经营规模，故该证书同样不能作为政府采购的评审因素，否则可能会对投标人构成差别待遇和歧视待遇。
除上述法律规定之外，近年来财政部门对类似投诉案件的处理决定也反映出了监督管理部门对于采购人将上述证书作为评审因素的否定态度。如财政部在《监督检查处理结果公告》（第一千一百四十六号）中明确：采购文件将AAA级信用证书、守合同重信用证书作为评审因素，违反了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国中小企业促进法》等相关法律的规定。
综上所述，根据现行法律法规以及财政部对类案投诉的处理结果，AAA级信用证书、“守合同重信用”证书不可以作为政府采购评审因素。而要判断行业协会、组织颁发的证书可否作为评审因素，关键在于是否构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。根据财政部在于2017年公布的政府采购指导案例第4号案件的处理意见，同时满足以下条件即不构成差别或歧视待遇 ：一是不在国务院取消的行政审批项目目录内；二是申请条件没有对企业的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件做出限制；三是与项目的特殊要求存在实质上的关联性 ；四是满足要求的供应商数量具有较充分的市场竞争性。行业协会、组织颁发的证书只有满足上述条件，才可以将其设置为政府采购的评审因素。采购人、代理机构设置评审因素时，不能仅依靠主观臆断，一定要提前进行合法、合理性分析，切忌“拿来主义”和“跟风主义”，照搬照抄他人采购文件，更不能带着倾向性为目的，故意设定差别待遇或歧视待遇条件排斥其他潜在供应商。
法条链接
1、《中华人民共和国政府采购法》
第二十二条供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：
……
采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。
第二十三条 采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。
2、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》
第十七条 采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。
3、《中华人民共和国中小企业促进法》
第四十条 ……政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇……