高速公路服务区租金运营收入资产证券化相关法律问题研究

据我们了解，目前我国高速服务区的物业普遍存在无所有权证，且土地使用权多为划拨用地、高速服务区物业持有人名下存在其他资产的现象，上述现象对拟以高速服务区的租金运营收入作为基础资产发行资产证券化产品存在较大的影响和法律障碍，本文将从法律法规及项目经验的角度，进行简要分析，供大家参考。
高速公路服务区的定义
根据《公路工程技术标准》(JTGB01-2014)的规定，我国公路服务设施包括服务区、停车区以及汽车停靠站。
其中，高速公路服务区又称高速公路服务站，是以高速公路上运行车辆及司乘人员、被运送物资为服务对象的基础设施。高速公路服务区的设施包括住宿（含停车）、餐饮、娱乐、加油、汽车修理等功能。
以高速服务区的租金运营收入作为基础资产发行资产证券化产品涉及的法律问题解析
以高速服务区的租金运营收入作为基础资产发行资产证券化产品，较可行的结构是将高速服务区相关的土地使用权和房屋划转至新设立的项目公司名下，并将项目公司的股权作为标的股权发行类REITs产品或者以租金运营收入直接作为基础资产发行ABS。
针对该交易结构，本文将围绕高速服务区土地使用权性质以及高速服务区土地使用权和房屋运营主体与高速路通行运营、收费主体的可分离性等相关问题进行简要分析。
1高速服务区土地使用权性质
首先，根据《划拨用地目录》规定，符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。
根据《划拨用地目录》第十六条规定，公路交通设施用地包含：“1. 公路线路、桥梁、交叉工程、隧道和渡口。2. 公路通信、监控、安全设施。3. 高速公路服务区(区内经营性用地除外)。4. 公路养护道班(工区)。5. 公路线路用地界外设置的公路防护、排水、防洪、防雪、防波、防风沙设施及公路环境保护、监测设施”。
因此，高速公路服务区用地属于公路交通设施用地，可由建设单位提出申请，并经有批准权的人民政府批准后，以划拨方式提供土地使用权（但是区内经营性用地除外）。高速公路服务区区内经营性用地属于出让用地。
2高速服务区土地使用权和房屋运营主体与高速路通行运营和收费主体的可分离性
根据我们对我国现行法律法规的检索和研究，我国尚未出台限制高速服务区和高速路通行运营主体相分离的规章制度和法律法规。按照法无禁止即可为的原则，我们合理地认为，在现行法律规范下，高速服务区的运营和高速路通行的运营可以分属两家不同的主体名下。
首先，根据《财政部国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2014]109号）规定，资产划转是指100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权或资产。
其次，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020年修订）》规定：“划拨土地如需办理转让、出租、抵押，需符合法律规定条件（包括向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金）并取得市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。”
因此，高速服务区土地使用权和房屋可以通过企业内部资产划转的方式实现与高速路通行的运营和收费主体的分离。所有权人可以依相关条例规定将高速服务区相关的土地使用权和房屋划转至新设立的项目公司名下。
3该资产划转涉及的土地出让价款和土地收益缴纳问题
1）土地出让价款补缴问题
根据《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）规定，“以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款”。
根据上文的相关解释与依据，高速服务区土地多为划拨用地（区内经营性用地除外）。因此，高速服务区土地为划拨用地部分符合《划拨用地目录》相关规定，可以不补缴土地出让价款。
2）土地收益缴纳问题
根据《城市房地产管理法》第五十六条规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”
通过检索，我们发现截至发文前，国务院及相关部门尚未对前述土地收益上缴制定具体办法，但我们通过检索，发现部分地方已出台相关的管理办法，如：北京市出台《北京市房山区国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场暂行管理办法》（市规划国土发[2018]253号），其中，第三十四条第一款规定，“划拨土地使用权及其地上建筑物、其他附着物出租，符合《划拨用地目录》的，可不缴纳土地收益；不符合《划拨用地目录》的，应按照以下标准缴纳土地收益：（一）工业类用地，土地收益按成交租金的15%收取；（二）住宅、商业类用地，土地收益按成交租金的25%收取”。
因此，高速服务区房屋对外出租仍然存在被主管机关认定为实质上属于“房屋所有权人以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租”的情形，在该情形下需要将租金中所含土地收益上缴国家，进而影响项目入池现金流的稳定性和金额。
高速公路服务区资产证券化项目相关问题之案例研究
案例一：高速公路服务区的部分用地存在规划用途与实际不一致的问题
在浙商沪杭甬高速REITs中，根据公开披露的文件内容显示，存在项目公司将其划拨方式取得的服务区土地及房屋建筑物出租给第三方运营的情形。项目公司将服务区建设在以划拨方式取得的公路用地之上且出租给其他方经营的情形下，若服务区内部分用地被主管部门实际认定为经营性用地，则该经营性用地性质为出让土地，存在规划用途与实际不一致的问题。因此，该情形下存在被相关部门要求将服务区内的经营性用地改成有偿使用或被要求支付相关土地收益（例如租金）的风险。
实践中，浙商沪杭甬高速REITs项目的针对性解决方案为：在披露合规风险后，论证服务区出租收入占项目公司运营收入的比例较小，出租收益被要求上缴对于整体运营收入影响较低。
案例二：高速路通行运营收费主体与高速服务区土地使用权和房屋运营主体分离实例
广发恒畅-山东高速服务设施资产支持专项计划系以高速服务区租金收入为基础资产发行的ABS产品，根据产品计划说明书内容显示，入池的多个服务区资产通过资产划转的方式分别由不同主体持有。
结 论
综上所述，虽然仍存在较大争议，但根据以上相关规定和实践案例，我们倾向认为：
1高速服务区土地使用权的性质多为划拨用地，区内经营性用地除外；
2高速服务区土地使用权和房屋可以通过企业内部资产划转的方式实现与高速路通行的运营和收费主体的分离，目前已存在广发恒畅-山东高速服务设施资产支持专项计划之实践案例。
3当高速服务区土地用途符合《划拨用地目录》则可不补缴土地出让价款，但高速服务区房屋物租金中所含的土地收益存在需上缴国家，并存在影响项目入池现金流稳定性和金额的可能性。