对照基准：2019年第四次修正版（73条）与2026年6月26日第十四届全国人大常委会第二十三次会议修订版（87条，2027年1月1日施行）。本表仅列实质性与结构性变化要点，措辞性微调不一一罗列；条文序号以新版为准、括注旧版对应条。 事项/条款 2019年版（旧） 2026修订版（新） 立法变化目的解读 一、体例结构与施行 整体框架 8章73条；属第四次「修正」（局部修改）。 9章87条；为整体「修订」，并新增第二章「商标注册的条件」。 由零散修正升级为体系化重构，将注册条件单列成章，使绝对/相对理由更集中清晰。 施行日期 1983年3月1日起施行（历次修正延续）。 自2027年1月1日起施行；施行前已注册商标继续有效。 给予市场主体与代理行业过渡准备期，新旧衔接平稳。 二、立法目的与基本原则 立法目的（第1条） 「加强商标管理，保护商标专用权」——管理在前。 「保护注册商标专用权，加强商标管理，规范商标的注册与使用」——保护在前，并新增「规范商标的注册与使用」「促进健康发展」。 立法理念由「重管理」转向「重保护」，凸显私权属性与高质量发展导向。 战略定位（新增第3条） 无对应条款。 新增：商标工作应贯彻党和国家知识产权战略部署，提升保护、运用、管理、服务水平。 将商标工作纳入国家知识产权强国战略，强调「运用」与「服务」职能。 诚信与禁止权利滥用（第9条） 「诚实信用原则」一句话表述。 改为「诚信原则」，并新增「不得滥用权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益」。 正面回应批量抢注、囤积、恶意维权等乱象，确立禁止权利滥用规则。 三、行政管理体制 主管机构表述 「国务院工商行政管理部门商标局」主管注册；另设「商标评审委员会」处理争议。 统一表述为「国务院商标管理部门」；全文取消「商标评审委员会（评审委）」。 落实机构改革：商标局并入国家知识产权局、评审委撤销，确认与复审/裁定由同一部门承担。 注册与执法分立（第4条） 由「工商行政管理部门」统一管理与执法。 区分「商标注册、管理部门」与「承担执法职能的部门」，并建立信息共享与协调机制。 对应市场监管体制改革：注册归知识产权局、执法归市场监管部门，权责分工明确。 公共服务信息化（新增第13条） 无。 新增：加强信息化、智能化商标公共服务体系建设，完整、准确、及时发布商标信息。 顺应数字政府建设，提升商标业务便利化与数据公开水平。 四、商标注册的条件（实体） 可注册标志类型（第14条/旧第8条） 文字、图形、字母、数字、三维标志、颜色组合和声音及其组合。 在上述基础上新增「动态标志」（动态商标）。 回应数字化、品牌视觉创新需求，扩充非传统商标的可注册范围。 绝对禁注事由（第15条/旧第10条） 首项为同国家名称、国旗国徽等相同近似；末项为「有害于社会主义道德风尚」。 新增首项：同中国共产党名称、党旗党徽、勋章、重要理论成就、历史事件相关标志性要素相同近似的；末项改为「违背公序良俗」。 强化政治符号保护；以「公序良俗」替代旧表述，标准更具弹性与时代性。 显著性单列（第17条/旧第11条） 显著性与禁注混合表述。 单列显著性要求条款，明确缺乏显著特征不得注册，经使用取得显著性可注册。 条理化注册条件，便于审查与适用。 功能性排除扩展（第18条/旧第12条） 功能性形状排除仅适用于「三维标志」。 扩展至三维标志、颜色组合、声音、动态标志等所有非传统商标的功能性要素。 统一非传统商标的功能性原则，防止以商标变相垄断功能性特征。 恶意/囤积申请（第19条/旧第4条） 「不以使用为目的的恶意商标注册申请，应当予以驳回」。 细化为：不以使用为目的且明显超出正常生产经营需要的，不予注册；并新增「不得以欺骗或其他不正当手段申请」。 为打击批量囤积抢注提供更可操作的审查与拒绝依据。 在先冲突相对理由前置（第20条） 相同/近似在先商标的拒绝散见于旧第30条（驳回）。 单列第20条：不得与他人在同种/类似商品上已注册或在先申请的商标相同近似。 将相对理由提升为独立条款，结构更清晰，便于异议/无效援引。 驰名商标：认定→确认（第63条/旧第13、14条） 位于总则前部；表述为「认定」驰名商标，考量因素5项。 移至第八章「保护」；统一表述为「确认」驰名情况；考量因素增加「受保护记录（特别是作为驰名商标）」与地域范围细化。 强化「个案认定、被动确认、按需保护」原则，淡化驰名商标「荣誉化」倾向。 境外驰名确认（新增第69条） 无。 新增：境外注册审查或处理案件中需证明在中国境内驰名的，可应请求作出确认；并规制以欺诈手段办理境外商标业务。 服务企业「走出去」，配合马德里体系与海外维权需求。 五、注册申请与审查程序 书面形式（第26条/旧第22条） 可以书面或数据电文方式提出。 明确数据电文（电子数据交换等可有形表现并可调取）「视为书面形式」。 适应全程电子化申请，明确电子文件法律效力。 异议期限（第36条/旧第33条） 初审公告之日起「三个月」内提出异议。 缩短为「二个月」内提出异议。 压缩授权周期、提高确权效率，与国际通行做法接轨。 专用权取得时点（第39条/旧第36条） 自初步审定公告「三个月」期满之日起计算。 相应改为自公告「二个月」期满之日起计算。 与异议期缩短同步调整，前移权利取得时点。 复审机关（第37、50、58条等） 由「商标评审委员会」复审，对评审委决定不服起诉。 改由「国务院商标管理部门」复审/裁定，对其决定不服起诉。 落实评审委撤销后的程序衔接，统一确权机关。 中止审查整合（第41条） 中止规则分散于异议、无效等条文。 整合为统一的中止审查条款，覆盖异议、驳回复审、不予注册复审、无效宣告等。 统一程序规则，减少重复表述与适用分歧。 六、续展、转让与注销 章名调整（第五章） 「续展、变更、转让和使用许可」。 改为「续展、变更、转让和注销」；使用许可移入第七章「商标管理」。 按权利管理逻辑重新归类，注销规则独立成节。 注销后冷却期（第49条/旧第50条） 撤销/无效/期满未续展的，自相应之日起1年内不予核准近似申请。 针对「注册人主动申请注销」的情形单列：自注销公告起1年内对他人相同近似申请不予核准。 细化主动注销情形下的在先权利缓冲，防止规避与抢注。 七、商标管理与商标代理 恶意申请行政处罚（新增第54条） 旧法仅在第68条末款笼统规定「对恶意申请给予警告、罚款」。 明确列举三类恶意申请行为，造成不良影响的可警告并处10万元以下罚款。 把恶意申请的行政责任具体化、可执行化，提升震慑力。 误导性使用处罚（新增第56条） 无独立条款。 新增：以误导公众方式使用注册商标的，责令改正并按违法经营额或限额罚款，逾期可撤销。 填补「合法注册但误导性使用」的监管空白。 代理从业人员规制（第65、68条） 主要规制代理「机构」。 新增对「商标代理从业人员」个人的规制：不得自行接受委托、不得同时在两家以上机构执业、对签名业务负责，并设相应罚则。 将监管延伸至自然人执业者，规范代理市场秩序。 代理行业自律（第66条） 原则性规定行业组织惩戒并公布。 细化：制定自律规范与惩戒规则、开展培训与职业道德教育、及时公开惩戒情况。 强化行业自律机制，提升代理服务质量。 八、专用权保护与侵权救济 指示性/描述性正当使用（第73条/旧第59条） 仅规定通用名称、描述性标志、地名及在先使用的正当使用。 新增：非传统商标功能性要素的正当使用；以及「指示用途、适用对象、应用场景或表明真实来源」的「指示性正当使用」（不致混淆为限）。 首次明确指示性合理使用，平衡权利保护与竞争自由（如配件、维修、兼容标示）。 赔偿计算顺序（第77条/旧第63条） 实际损失→侵权获利→许可费倍数，为「递进」顺序；惩罚性针对「恶意」侵权。 改为实际损失「或者」侵权获利（并列可选）；惩罚性赔偿标准由「恶意」改为「故意」侵权。 赋予权利人选择权、降低举证负担；「故意」标准与民法典、专利法等统一。 不使用抗辩（第78条/旧第64条） 可要求提供「此前三年」实际使用证据。 明确为「侵权行为发生前三年内」的实际使用证据。 明确三年使用窗口的计算基准，减少争议。 执法职权细化（第76条/旧第62条） 查阅复制范围为合同、发票、账簿等；可查封扣押。 扩充可调取资料范围（业务函电、视听资料、电子数据等），并新增「先行登记保存」职权。 适应电子证据时代，强化行政执法取证能力。 行刑衔接（第75条） 「涉嫌犯罪及时移送司法机关」一句概括。 细化双向衔接：执法部门移送公安，公安/检察/法院反向移送行政处罚，并互相提供专业支持、认定意见、无害化处置协助。 构建行刑双向衔接与协作机制，提升打假整体效能。 九、法律责任新增条款 恶意诉讼处罚（新增第81条） 旧第68条末款仅提「对恶意提起商标诉讼由法院处罚」。 独立成条：对以恶意串通、单方捏造基本事实等方式提起商标诉讼的，法院依法处罚，并承担民事责任。 遏制虚假诉讼、滥用诉权，维护司法秩序。 公职人员禁业与监督（第82-84条） 原则规定不得从事代理、玩忽职守追责。 细化禁业、内部监督及四类违法情形的处分，覆盖注册、管理、执法全链条。 强化廉政与履职监督，匹配机构改革后的职能配置。 整体趋势小结 （1）理念上由「重管理」转向「重保护」，凸显商标私权与营商环境；（2）体制上确认商标局并入国家知识产权局、评审委撤销，注册与执法分立；（3）实体上扩充动态商标、强化政治符号与公序良俗、统一非传统商标功能性原则；（4）程序上缩短异议期（3→2个月）、推进全程电子化与信息化；（5）反恶意上全链条加码——囤积抢注、误导使用、恶意诉讼均设明确责任；（6）保护上引入指示性正当使用、赔偿计算改为并列可选、惩罚性标准由「恶意」改「故意」；（7）代理上将监管延伸至从业人员个人，强化行业自律与行刑衔接。 提示：本表为基于条文文本的对照梳理，供实务参考，不构成法律意见。具体适用请结合后续配套的实施条例、审查审理指南及过渡衔接规定。本文是在AI生成基础上，由作者加以整理。

  前言 近日，北京策略律师事务所代理的一起涉外行政处罚复议案引发关注（点击链接查看案件详情）。一名外籍人士持团聚签证合法居住于中国境内，某日在北京市某奶茶店内与朋友聚会交流期间，出于善意临时协助现场人员制作奶茶。办案机关一度依据认定其构成非法就业，作出罚款并予以警告的行政处罚。代理律师团队介入后提交行政复议申请，原处罚机关经内部执法审查，在十日内主动撤销了案涉行政处罚决定。 该事件引出涉外执法领域的核心问题：外国人非法就业的法定认定边界应当如何把握？本文结合现行法律规定、典型案例及执业实务经验，对该问题进行系统梳理与解读。 一、非法就业的法律规定体系 （以下简称《出境入境管理法》）自2013年7月1日起施行，是规范外国人入境、出境、停留居留及在华就业管理的基础性法律。各地公安机关出入境管理部门依据该法查处外国人非法就业行为，并对违法主体依法作出行政处罚。 （一）外国人合法就业的前提条件 《出境入境管理法》第四十一条明确规定，外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。任何单位和个人不得聘用未取得上述证件的外国人。据此，外国人在华合法就业需同时满足两项法定要件：一是依法取得工作许可；二是持有有效工作类居留证件，二者缺一不可。 （二）非法就业的法定情形 《出境入境管理法》第四十三条划定了三类属于非法就业的行为：（一）未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的；（二）超出工作许可限定范围在中国境内工作的；（三）外国留学生违反勤工助学管理规定，超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的。 （三）非法就业的行政处罚标准 根据《出境入境管理法》第八十条第一款，外国人非法就业的，处五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处五日以上十五日以下拘留，并处五千元以上二万元以下罚款。《出境入境管理法》第八十一条进一步规定，外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者存在其他违反中国法律法规规定，不适宜继续在华停留居留情形的，可以处限期出境；违法行为情节严重但尚不构成犯罪的，公安部可作出驱逐出境决定。被驱逐出境的外国人，自驱逐出境之日起十年内不准入境。 需要重点说明的是，非法就业的法律后果不限于财产处罚，还会直接影响当事人在华居留资格，甚至面临遣送、十年不准入境等重大法律风险。 二、非法就业认定的关键法律概念辨析 （一）行政法视野下“就业”的核心界定 “就业”在劳动法律体系与出入境管理法律体系中内涵略有区分。结合出入境执法实务与司法裁判观点，行政法层面认定“就业”，一般综合考量四项核心特征：一是行为属于具有持续性的劳动或服务活动；二是行为人与用工主体之间形成管理与被管理的从属关系；三是行为人以获取劳动报酬、经济利益为目的；四是劳动行为具备规律性，占用固定工时。简言之，认定非法就业，原则上以双方实际形成劳动关系或雇佣关系为基础。 结合前文案例分析：本案当事人制作奶茶的行为，发生在私人聚会场景中，属于临时、善意的协助行为，未获取任何报酬，与奶茶店之间也不存在管理、隶属关系。该行为不具备行政法意义上“就业”的核心特征，不应被认定为劳动就业行为。 （二）就业行为与无偿帮助、志愿服务的区分 执法实践中，需严格区分就业、无偿帮助、志愿服务、文化交流四类行为。上述行为外在形式相近，但法律性质存在本质区别，区分标准主要有四点： 第一，行为目的： 就业以获取劳动报酬、经济收益为主要目的；无偿帮助、志愿服务以社交往来、善意互助、文化交流为目的，不追求经济回报。 第二，行为持续性： 就业具备长期性、规律性、反复性；无偿协助多为偶发、一次性行为。 第三，人身从属性： 就业中劳动者接受用工单位的指挥、管理与约束；临时帮助、志愿服务的行为人处于平等独立地位，不受第三方用工管理。 第四，对价关系： 就业行为与劳动报酬形成直接对价；无偿协助、志愿服务不存在经济对价。 （三）非法就业认定的争议情形与边界问题 在基层执法过程中，非法就业的认定标准偶有把握不一的情况，以下三类边界情形争议较为集中： 情形一：偶发性无偿协助能否认定为就业 如前述奶茶店协助案例，聚会过程中的临时无偿帮忙，因缺少持续性、经济对价、人身隶属三大核心要件，依法不应认定为就业。但实务中，部分执法人员对“就业”作扩大理解，出现将此类偶发协助行为定性为非法就业的情况，这也是涉外行政复议、行政诉讼的常见案由。 情形二：超出工作许可范围工作的裁量边界 依据法律规定，超出工作许可限定范围开展工作，本身属于非法就业。但在执法裁量层面，需结合违法情节轻重综合处理。 以某地外籍人员行政处罚复议案为例：当事人受聘于学校从事英语教学，工作许可限定工作地点为该校，其私下为其他机构提供英文翻译服务，属于超范围工作。行政复议机关审查认为，当事人虽构成非法就业，但违法情节轻微，未达到“不适宜在华继续居留”的标准。原处罚机关经内部复核，撤销了处罚决定中“限期出境”的内容，仅保留罚款处罚。该案例体现了行政执法过罚相当的基本原则。 情形三：主观状态对非法就业认定的影响 实践中存在外籍人员被用人单位误导，在未办妥工作证件时先行上岗的情形。结合相关案例裁判观点：主观过错程度一般不影响非法就业行为的定性，仅影响处罚裁量。只要客观上满足“无证工作、超范围工作”等法定构成要件，即便当事人并非故意违法，仍会被认定为非法就业；主观无过错、被用工方欺骗等情节，可作为从轻处罚的依据，但不能直接阻却违法认定。 三、非法就业行政处罚的复议与律师代理实务 （一）行政复议在涉外执法救济中的作用 行政复议是行政相对人纠正违法行政处罚、维护自身合法权益的法定救济途径，也是涉外行政处罚案件中较为高效的维权方式之一。行政复议既可以纠正行政机关事实认定错误、法律适用错误、执法程序违法等问题，也能推动行政机关开展内部执法监督、主动纠错。多数争议可在复议阶段化解，避免当事人陷入周期更长的行政诉讼程序。前文奶茶店协助案、外籍人员超范围工作案，均通过行政复议实现纠错，体现了复议程序在涉外争议解决中的实用价值。 （二）律师代理案件的核心应对策略 第一，快速介入，全面核查全案材料 接受委托后，应第一时间梳理案件事实、调取全部执法案卷，逐项核查以下内容：行政处罚决定书认定的事实是否清楚、证据是否充分；作出处罚所适用的法律条文是否准确；执法流程是否符合等规范，排查证据瑕疵、程序违法等突破口。 第二，实体抗辩：紧扣非法就业法定构成要件 针对定性错误的处罚决定，核心抗辩思路为拆解非法就业构成要件：一是论证涉案行为不具备就业所需的持续性、规律性；二是证明当事人未获取任何劳动报酬，无经济对价；三是证明当事人与相关主体之间不存在管理与被管理的隶属关系；四是结合当事人签证及居留事由，论证行为与合法停留事由相符。从法定要件层面否定非法就业的定性。 第三，程序抗辩：严格审查执法程序合法性 程序合法是行政处罚有效的前提，涉外案件需重点审查以下程序要点：执法人员数量是否不少于二人、是否依法出示执法证件；询问过程中是否存在诱导、胁迫等违规情形；是否依法告知当事人陈述、申辩、救济等法定权利；针对外籍当事人，办案机关是否配备具备资质的翻译人员，保障当事人准确理解笔录、文书内容；行政处罚决定书是否依法送达。 在前述奶茶店相关案件中，代理方核查发现多项程序瑕疵：办案人员存在诱导式询问；长时间的留置询问期间，办案机关未提供饮用水，忽视当事人基本生理需求；未为当事人配备母语或专业英文翻译，强制其签署无法理解的中文笔录；作出处罚后未依法当场送达《行政处罚决定书》。上述程序违法问题，成为推动处罚机关撤销决定的重要依据。 第四，多渠道组合维权，合理运用沟通途径 在提交行政复议申请的同时，可采取多元化维权方式：主动与办案机关沟通，陈述事实与法律意见；向执法监督部门反映执法不规范问题；必要时按照国际惯例，联系当事人所属国家驻华使领馆，依法申请领事保护。需注意，领事保护仅作为辅助手段，以国内法定救济途径为核心，避免额外增加涉外影响。 第五，固定证据，做好证据保全工作 指导当事人完整留存各类证据：证明行为性质的聊天记录、现场影像资料；证明无劳动报酬的银行流水、收支记录；证明不存在用工管理关系的佐证材料；执法过程中的笔录、文书、送达凭证等。完整的证据链是复议、诉讼获得支持的基础。 四、律师实务应对的操作路径 结合办案流程，现将涉外非法就业行政处罚案件的代理步骤梳理如下： 01 委托接收与案件初步评估 与当事人详细沟通，还原事件经过、执法全过程及文书送达情况，初步判断行政处罚的合法性与合理性，向当事人告知救济途径、流程及潜在法律风险。 02 调取案卷与证据梳理 向行政机关申请调取全部执法卷宗，同时协助当事人收集、整理有利证据，搭建完整证据体系。 03 撰写并提交行政复议申请 结合事实、证据与法律规定，起草《行政复议申请书》，明确提出事实认定错误、法律适用错误、程序违法等抗辩理由，确保文书逻辑严谨、论据充分，在法定期限内提交复议机关。 04 同步开展多渠道沟通维权 递交复议申请后，依法与原处罚机关、复议机关对接沟通；视案件情况向执法监督部门反映问题，或依法对接驻华使领馆。 05 全程跟进复议流程 持续跟进案件审查进度，配合复议机关调查询问。若复议结果不利，及时评估行政诉讼的可行性，向当事人提供专业建议。 06 案件收尾与合规风险提示 案件办结后，向当事人总结案件要点，讲解中国出入境管理、外国人在华就业的相关规定，提醒日常居留、活动的合规注意事项，防范后续法律风险。 五、结语 涉外行政处罚，尤其是外国人非法就业认定类案件，不仅关系当事人财产权益，更直接影响其人身自由与在华居留权益。及时、专业的法律应对至关重要。办理此类案件，既要从实体层面精准把握非法就业的法定边界，也要从程序层面严格监督行政执法行为，同时灵活运用复议、沟通、监督等多元维权方式。 随着我国对外开放持续深化，来华工作、生活、交流的外籍人员数量不断增加，涉外行政执法也朝着更规范、更透明的方向发展。法律从业者在依法维护当事人合法权益的同时，也有助于规范涉外执法行为、推进依法行政。未来，策略律师也将持续深耕涉外法律服务领域，以专业能力处理各类涉外法律争议。

摘要： 本文立足中国现行有效的国资监管法规与商务部规范性文件，系统梳理了中国中央企业在境外以联合体方式参与工程投标时，联合体协议中面临的六大核心法律风险——对外连带责任风险、串通投标与商业贿赂等合规风险、内部权责划分不清风险、退出与解散机制缺失风险、知识产权与数据合规风险以及东道国法律政策突变风险。文章在国资委第46号令"违规终身追责"、穿透式全级次监管以及商务部《企业境外廉洁合规工作指引（2025）》合规审查前置等制度背景下，逐一对应法规依据，提出了可直接落地写入合同的精细化条款设计策略，并以表格形式归纳了中国法下联合体协议的八项法定必备条款清单，旨在为涉外律师及央企法务起草、审查境外联合体协议提供实操参考。 关键词：境外联合体协议，央企国资监管，违规终身追责，合规风险隔离 引言 随着全球基础设施建设、能源开发及产业投资的不断深入，中国中央企业在境外参与大型项目投标时，与东道国本土企业或国际承包商组建联合体投标已成为降低市场准入门槛、整合本地化资源及分散投资风险的主流商业模式。然而，境外复杂的政治、法律、经济环境以及东道国合作方信用状况的参差不齐，使得联合体协议极易出现法律漏洞。这些漏洞不仅可能导致项目流产或严重亏损，更是在中国境内监管趋严的背景下，诱发国有资产流失、海外合规处罚以及相关责任人终身追责的高发诱因。 从国内监管政策的演进趋势来看，国资监管已步入数字化与穿透式全级次监管的新阶段。国务院国资委在2024年中央企业负责人会议中明确提出，要以穿透式监管为抓手完善监管体系，健全全级次穿透式监管体系，实现对境外子企业、境外项目的穿透式管理。同时，于2026年1月1日正式施行的国务院国资委第46号令（以下简称“46号令”）确立了极为严厉的违规终身追责制度。该办法第十条、第十八条等条款将越权投标、重大合同疏漏、转包及违法分包等列为明确的追责情形，并规定不论责任人是否调离、退休，均实行终身追责。此外，商务部发布的《企业境外廉洁合规工作指引（2025）》（商合发〔2025〕189号）将合规审查作为开展境外业务的必经前置程序，强制要求对重大项目和重要合作伙伴进行事前廉洁尽职调查。商务部令2024年第2号亦对联合体投标的备案主体、程序及变更责任作出了精细化规定。 在此背景下，境外联合体协议已不再仅仅是一份普通的商事合作契约，而是央企在境外落实中国法下合规义务、防范违规连带牵连、保障国资保值增值的核心法律载体。本文旨在立足中国现行有效的法律法规与国资监管规则，系统拆解央企在境外组建联合体投标时面临的六大核心法律风险，并针对性地提供可直接落地写入合同的精细化条款设计策略，以期为涉外律师及央企法务提供实操参考。 一、六大核心法律风险识别与对应条款设计 （一）联合体对外连带责任风险 根据国际工程承包通用规则以及大多数东道国的法律，联合体成员须就项目投标、履约、质量保证及违约赔偿向发包人（业主）承担共同及连带责任。这意味着，一旦东道国本土合作方因技术、财务或信用危机无力履行其分工范围内的义务或无法赔付业主损失，业主有权直接要求资金实力雄厚、信誉良好的中国央企承担全部赔偿责任。若联合体协议中缺乏严密的内部责任划分、先行垫付后的全额追偿机制以及履约担保配置，央企在对外承担连带赔偿后，将面临“对外连带无法避免，对内追偿无路可走”的被动局面，从而直接造成巨额国有资产流失，触发国资委46号令下的投资责任追究。 针对联合体对外连带责任风险，协议条款设计应从四个层面构建闭环防线： 第一，以《工作范围与职责分工表》作为协议附件，按出资比例或施工份额固化各方的内部责任分摊比例，使对外连带责任在内部有据可分； 第二，设置先行赔付与全额追偿条款，明确守约方因连带责任对外代偿后，有权在约定期限内向违约方追偿赔偿金本金及利息、诉讼仲裁费、律师费等全部衍生费用； 第三，配置履约反担保机制，要求东道国合作方按其责任比例对应的工程造价开立不可撤销的见索即付反担保银行保函或提供甲方认可的第三方担保，确保追偿权具有实际执行力。 上述三层条款环环相扣，从责任划分、事后追偿到财务担保形成完整的国资保护链条。 （二）串通投标、商业贿赂、恶性低价等全维度合规风险 在境外基建与能源项目中，东道国本土合作方往往熟悉当地“潜规则”，极易在投标阶段或项目实施中实施行贿、围标、串标、低于成本恶性低价竞争、违规支付高额中介费或佣金等行为。在国际多边开发银行（如世界银行、亚洲开发银行）及东道国法律的合规连带规则下，联合体成员的违规行为将直接牵连整家联合体及中国央企。央企将面临被列入黑名单（制裁、禁标）、东道国刑事调查、项目废标，以及国内监管机构的行政处罚和违规责任终身追究。此外，合作方若在未取得金融机构正式承保函的情况下，擅自对外承诺项目融资，亦会违反我国对外投资竞争监管和境外合规管理的硬性要求。 针对串通投标、商业贿赂及恶性低价等合规风险，协议应构建"承诺—隔离—监控—前置"四位一体的合规条款体系： 首先，各方须在协议正文中做出独立且持续的合规承诺，明令禁止在投标及项目实施全过程中实施商业贿赂、围标串标、恶意低价竞争及无函承诺融资等行为，承诺范围覆盖中国法、东道国法及多边开发银行规则； 其次，设置合规违约隔离与单方解约条款，一旦某方因违规导致联合体被调查、制裁或废标，全部法律责任和经济损失由违约方独立承担，守约方享有即时解约和除名权，实现风险"防火墙"效果； 再次，争取赋予央企全周期财务审计与合规核查权，有权自行或委托第三方对联合体及合作方的项目账目、资金往来和合同记录进行穿透式核查； 最后，将合作方签约前提交的《廉洁与合规尽职调查问卷》绑定为协议附件，隐瞒不良合规记录即构成根本违约，从而将合规审查从事后追责前移至签约门槛。 （三）内部权责划分不清风险 境外联合体投标中，由于时间紧迫，各方往往仅签署一份框架性的联合体协议，对于投标阶段的费用分摊、投标保证金的开立、中标后的详细分工、管理费提取、重大事项表决机制、分包权限等关键权责缺乏清晰界定。这极易导致在项目履约中出现“多头管理、推诿扯皮”或东道国合作方越权决策、私自将工程转包分包、超概算投入等严重违约行为。这不仅会导致项目亏损，触发国资委46号令对“合同管理疏漏”和“越权决策”的追责，还会因为联合体内部关系混乱，无法满足商务部对对外承包工程项目联合体牵头备案的主体认定与合规审查要求。 针对内部权责划分不清风险，协议应围绕"定边界—控决策—明结算—锁分包"四条主线进行条款设计： 第一，以《全板块权责矩阵清单》作为协议附件，将技术、商务、当地报批、施工、财税、采购及资金管理等各板块的权责边界逐项固化，超出清单授权范围的行为对其他成员不发生效力，由越权方自行承担全部后果； 第二，建立分级决策机制，一般日常事项由管理委员会简单多数表决，但投标报价确定、大额资金支付、重大分包合同签署及主合同核心条款变更等重大事项，须经央企书面同意方可决议，央企享有实质性一票否决权； 第三，精细化约定成本与利润结算规则，投标前期费用按比例分摊，中标后工程回款进入共管账户，优先冲抵共同运营成本、管理费及税费后，再按实际工作量和责任比例进行阶段性结算与利润分配； 第四，设置严苛的分包限制条款，未经管委会及央企事前书面批准，任何一方不得转包、分包或挂靠，擅自违反即构成根本违约，违约方须支付高额违约金且央企有权单方解约。 （四）退出与解散机制缺失风险 在长达数年的境外大中型项目实施过程中，东道国本土合作方极易因自身债务危机、破产重组、丧失特定资质或无故中途撤场而无法继续履约。若联合体协议中未对成员的退出、除名、清算以及剩余资产处置做出严密的闭环约定，将导致联合体陷入瘫痪，项目停滞烂尾，面临业主巨额索赔。这会造成重大国有资产流失，触发国资委46号令对境外风险防控缺失的追责。 针对退出与解散机制缺失风险，协议应建立“双轨退出—优先承接—合规变更”的闭环机制： 首先，确立协商退出与强制除名的双轨制，明确当一方进入破产清算、丧失必要资质、无故停工或遭受严重合规制裁时，守约方有权将其强制除名并接管其工程份额； 其次，细化退出工程量计价与资产移交规则，已完工程由独立第三方机构评估，未完份额由央企享有优先承接权，且退出方须无条件移交现场与资料，并承担因退出产生的额外动员成本及工期损失； 最后，完善解散清算与备案配套约定，联合体解散时须按境外国资产权管理办法组建清算组并进行资产评估，同时明确乙方在成员变更后负有无条件配合向商务部及东道国部门办理项目备案变更登记的职责，确保项目主体变更的合规连续性。 （五）知识产权与商业秘密、数据合规风险 中国央企在境外联合体投标及施工中，往往需要提供先进的施工工艺、专利技术、成套设备图纸以及高度敏感的投标报价、可研报告和商业策略。如果联合体协议中对知识产权归属、保密义务及数据出境保护缺乏精细约定，东道国合作方极易在合作过程中或合作结束后，擅自将央企的商业秘密和核心技术用于其他项目，或转让给第三方。这不仅侵害了央企的知识产权，还可能因为敏感数据外泄，违反国资委对涉外数据安全、网络安全合规的硬性要求，从而触发合规处罚与责任追究。 针对知识产权、商业秘密及数据合规风险，协议应通过“权属二分—期限展期—违约惩罚”的逻辑进行条款锁定： 首先，严格区分“背景知识产权”与“前景知识产权”，确保各方自有技术权属不变，并约定合作中新研发的前景技术所有权归属于央企（或按比例共有），仅赋予合作方受限的使用许可； 其次，建立精细化保密与期限展期机制，明确保密信息涵盖技术图纸、报价信息及项目数据等，且保密义务不因协议终止而失效，期限应在协议终止后展延5至10年甚至永久； 最后，设定高额惩罚性违约金与数据合规红线，约定泄密方须按项目总报价比例支付违约金并赔偿超额损失，同时强制要求各方遵守中国及东道国的数据本地化与跨境传输规则，严禁违规传输涉及国家安全或国资秘密的敏感数据。 （六）东道国法律与政策突变风险 境外基建项目履约周期长，东道国在项目实施期间极易发生劳工政策（如强制提高本地员工比例、提高最低工资）、环保标准收紧、税率调整、外汇管制加剧以及本地化采购比例强制要求等法律与政策突变。若联合体协议中未对该等政策变动引起的成本激增、工期延误和外汇汇兑损失做出合理的内部风险分摊约定，中国央企作为实际出资和施工主力，往往被迫单方承担所有额外成本。这不仅导致项目利润被严重蚕食甚至巨额亏损，违背了国资委35号令要求的“属地守法、合理回报、国资保值”原则，更会因未能及时启动“情势变更”或“不可抗力”条款进行索赔或解约，造成不可挽回的国资损失，从而触发责任追究。 针对东道国法律与政策突变风险，协议应建立“动态监测—分层分摊—弹性退出”的应对机制： 首先，强制约束东道国合作方的属地法规监测与按月报送义务，若因其怠于履行预警职责导致联合体丧失索赔或避险机会，相关损失由其自行承担； 其次，设置政策变更成本的分层分摊规则，区分常规微调与重大立法变更，前者由各方按比例各自承担，后者则在共同向业主索赔未果后，按约定比例（可适当加大东道方分摊比例以发挥其本地协调优势）分摊超额成本； 最后，明确情势变更下的单方选择性解约权，当极其严厉的管制导致项目丧失商业可行性或面临巨额亏损时，若协商不成，央企享有单方终止协议或部分退出的绝对选择权且无需承担违约责任。 二、中国法下联合体协议法定必备条款清单 为了便于央企法务和涉外律师在起草、审查境外联合体协议时进行快速对照与合规自查，本文将前述涉及中国法及国资监管要求的核心条款整理为如下法定必备条款清单。 三、结语 在当前国资监管步入“全级次穿透”与“违规终身追责”的双重刚性约束时代，中国央企参与境外项目投标时，其联合体协议的起草与签署已不再仅仅是一项单纯的涉外商事谈判工作，而是关乎国家境外资产安全、央企合规生命线及管理人员执业安全的重大合规防线。 从等行政法规，到国资委46号令、42号令等部门规章，再到商务部《企业境外廉洁合规工作指引（2025）》及行业标准《中国企业境外可持续基础设施项目实施指引》（WM/T 11-2025），我国已对央企境外经营投资构建起了全方位、立体化的法治与合规监管闭环。这一闭环的核心实务逻辑在于：事前精细化的协议条款设计，其风控效能远胜于出险后的诉讼追偿与事后的被动损失处置。 为此，本文向中国央企及相关法律同行提出如下三点落地实操建议： 第一，建立集团级标准化模板：央企应当将本文梳理的八大必备条款及对应的精细化条款设计要点，系统性地纳入集团级标准化境外联合体协议模板或形成示范性条款，形成集团层面的合规底线要求。 第二，坚持“一国一策”本地化修订：在实际项目投标中，应在标准化模板的基础上，结合东道国本土法律（特别是关于连带责任、劳工、外汇及破产清算等属地强制性法律）进行针对性的本地化修订，避免条款因违反东道国公共秩序或强制性法律而归于无效。 第三，嵌入项目全流程内控体系：央企应将联合体协议的合规审查，作为投标前内部合规评审，实现“无尽调不签约、无评审不投标、无条款不履约”的全流程闭环管控。 参考文献： 1. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会（国务院国资委令第46号） 2. 中华人民共和国商务部（商务部令2024年第2号） 3. 中华人民共和国商务部 商务部关于印发《企业境外廉洁合规工作指引》的通知（商合发〔2025〕189号） 4. 重点条文解读，德恒律师事务所，张璇 5. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会（国务院国资委令第35号） 6. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会（国务院国资委令第27号） 7. 中华人民共和国国务院（国务院令第527号，2017年修订） 8. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会（国务院国资委令第42号） 9. 中华人民共和国商务部 商务部关于印发的通知（商合发〔2013〕76号） 10. 《穿透式监管——2025年国资央企内控体系深化建设主基调》，北京德和衡律师事务所，陶光辉 11. 中华人民共和国商务部《中国企业境外可持续基础设施项目实施指引》（WM/T 11-2025） 12. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会关于印发《中央企业合规管理指引（试行）》的通知（国资发法规〔2018〕106号）

摘要：随着国际制裁、跨境监管与供应链审查持续强化，“长臂管辖”已逐渐从传统金融制裁领域扩展至数据治理、产业安全与跨境经营管理等更广泛层面。2026年4月7日，（以下简称《条例》）正式公布施行，标志着中国开始针对外国“不当域外管辖”建立更加系统化的制度框架。随后，商务部发布2026年第21号公告，司法部发布第5号公告，分别针对美国涉伊朗次级制裁与欧盟外国补贴调查相关做法作出制度回应。同一时期，闻泰科技亦依据《反外国制裁法》向中国法院提起诉讼，主张相关主体执行或者协助执行外国限制措施，侵害其合法权益，并请求停止侵害、赔偿损失。上述实践表明，中国反制裁与反域外管辖制度，已经开始进入司法、执法与企业合规层面的实际运行阶段。本文拟结合《条例》的制度结构与近期实践，对其制度定位、实施逻辑及企业合规影响进行分析。 关键词：制裁与反制裁；跨境监管；不当域外管辖；不得承认 不得执行；不得遵守 一、问题提出：全球“长臂管辖”升级背景下中国反制体系的形成 近年来，国际经贸规则、国家安全治理与地缘政治竞争之间的界限不断趋于模糊，传统意义上的域外管辖亦呈现明显扩张趋势。各主要经济体正逐步将本国法律与监管工具嵌入全球产业链、金融体系与数据流动之中，由此形成一种兼具经济、监管与地缘政治属性的“长臂管辖”模式。 长期以来，美国一直是域外管辖实践最为活跃的国家之一。其通过美元结算体系、全球金融网络以及技术出口许可制度，对大量境外主体形成实际约束。尤其是美国海外资产控制办公室（OFAC）实施的次级制裁机制，即便相关主体并非美国人、相关交易亦未直接发生于美国境内，只要被认定与美国制裁对象存在交易联系，即可能遭受金融限制或市场准入障碍。近年来，美国域外管辖已不再局限于传统金融制裁，而逐渐扩展至技术、数据与供应链领域。例如，美国出口管制中的“外国直接产品规则”（FDPR），已突破传统属地管辖逻辑，将使用美国技术或软件生产的第三国产品纳入美国出口管制范围，并对全球产业链产生明显外溢影响。 与此同时，欧盟亦开始强化其监管规则的域外适用趋势。特别是在《外国补贴条例》（FSR）实施后，欧盟监管机构在并购审查、公共采购与市场竞争领域，对外国企业展开跨境调查，并要求部分境外企业提交大量经营数据、补贴信息及内部文件。部分调查已超出传统竞争法监管范围，呈现出明显的跨境监管扩张特征。 除制裁与补贴调查外，近年来跨境数据索取、供应链尽职调查以及境外执法协助制度亦不断扩张。一些国家通过强制信息披露、供应链透明化义务等方式，要求中国企业提交境内数据、商业记录及内部合规文件。此类措施虽然通常以监管或市场准入形式出现，但其实际效果，可能对中国企业的数据安全、商业秘密与经营自主性产生实质影响。 从国际法角度看，上述做法在一定程度上已超出传统属地管辖与属人管辖边界，并逐渐形成一种“监管性域外管辖”趋势。如何在维护国家主权、安全与发展利益的同时，回应外国法律与措施的不当域外适用，已成为当前中国涉外法治建设的重要议题。 在此背景下，中国近年来逐步建立起以反制裁、反域外适用与国家安全保护为核心的涉外法律制度体系。2021年1月9日施行的（以下简称《阻断办法》），首次以专门制度形式回应外国法律域外适用问题，通过建立报告义务、禁令机制与民事救济制度，尝试阻断外国法律在中国境内的不当效力延伸。同年6月10日，《反外国制裁法》的出台，则进一步推动中国反制体系由“阻断”向“反制”升级。此后，国家又相继出台了等法律法规，不断完善中国的反制法律体系。 在此基础上，于2026年4月7日公布施行的（以下简称《条例》），标志着中国开始针对“外国不当域外管辖”建立更加系统化的制度框架。《条例》不仅涵盖阻断机制，还进一步涉及识别认定、反制措施、国家协调机制与企业救济等内容。 值得注意的是，《条例》出台后不久，商务部于2026年5月2日发布《关于美国对5家中国企业实施涉伊朗石油制裁措施的阻断禁令》（商务部公告2026年第21号）；司法部即于2026年5月15日发布（司法部公告第5号），首次依据《条例》认定欧盟外国补贴调查相关做法构成“不当域外管辖”。上述实践表明，《条例》并非单纯原则性立法，而已开始进入实际适用阶段。 综上所述，《条例》的制度定位、与既有阻断制度之间的关系，以及其对中国企业与跨国企业跨境合规的影响，均具有进一步研究价值。尤其是在数据跨境、供应链审查与国际制裁规则不断交织的背景下，企业未来可能同时面临外国法义务与中国法限制，由此形成更为复杂的“双重合规冲突”。如何在不同法域规则之间实现风险平衡，正在成为涉外合规实践中的重要问题。 二、的核心制度结构 （一）立法目的与法理基础 传统国际法通常承认几类主要管辖基础，包括属地管辖、属人管辖、保护性管辖以及普遍管辖。其中，属地管辖长期被视为国家管辖权最核心、最稳定的基础，而属人管辖与保护性管辖，则主要适用于本国公民行为或涉及国家安全利益的特殊事项。然而，近年来部分国家不断扩大域外管辖边界，一些国家通过金融体系控制、出口管制、数据监管与供应链规则，将本国法律适用于大量境外主体与境外行为，并在事实上形成对第三国企业经营活动的外部约束。 从中国立法逻辑看，《条例》正是在此背景下，对“管辖权滥用”现象作出的制度回应。其核心立场并非一般意义上反对域外管辖本身，而是反对违反国际法与国际关系基本准则、损害中国国家利益或中国主体合法权益的“不当域外管辖”。 《条例》第六条第二款规定了开展外国不当域外管辖措施识别工作应当综合考虑的因素：（一）是否违反国际法和国际关系基本准则；（二）被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当；（三）是否危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益；（四）其他应当考虑的因素。由此可知，《条例》并未完全否定国际法上合理存在的域外管辖，而更强调对“过度扩张”“缺乏合理连接点”以及“具有歧视性、干涉性”的域外法律适用进行限制。 从目前公开实践观察，“不当域外管辖”可能主要集中于以下几类典型情形： 其一，次级制裁。即外国国家通过金融、贸易或市场准入限制，对第三国主体与被制裁对象之间的正常交易实施惩罚。由于相关主体往往并非该外国法域内主体，亦未直接在其境内从事行为，因此长期被认为具有较强域外扩张属性。 其二，域外执法。包括外国执法机关绕过国际司法协助程序，直接向中国境内主体调查取证、调取数据或实施行政要求等情形。此类行为在数据监管与反垄断调查领域已逐渐增多。 其三，跨境调查。近年来部分外国监管机构通过补贴调查、供应链审查、ESG尽职调查等方式，对中国企业提出大范围信息披露要求。相关调查虽然名义上属于行政监管，但在实际效果上可能已经超出合理监管边界。 其四，长臂司法。即外国法院基于较弱连接点，对境外主体之间的交易或争议主张司法管辖，并试图通过资产冻结、域外禁令等方式扩大裁判效力。 需要指出的是，目前《条例》实施时间尚短，关于“不当域外管辖”的具体认定标准、程序边界与裁量尺度，仍有待后续实践进一步明确。因此，对相关制度的理解仍应保持必要谨慎，避免对其适用范围作过度扩张解释。 （二）《条例》的主要制度工具 第一，《条例》建立了“不当域外管辖”的识别与认定机制。《条例》第三条规定，外国国家违反国际法和国际关系基本准则，实施不当域外管辖措施，危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益的，中国政府有权采取相应的措施。第六条规定，国务院法治部门会同其他有关机关开展外国不当域外管辖措施识别工作，可以进行调查和对外磋商等。 第二，《条例》建立了明确的阻断机制。对于经识别构成外国不当域外管辖措施的，国务院法治部门可以依法予以公告，并明确任何组织、个人不得执行或者协助执行相关措施。其制度逻辑在于，通过中国国内法否定外国不当域外管辖措施在中国境内的执行效力，从而防止外国法律与监管措施对中国主体形成单方面强制约束。同时，建立了精准适用的禁执令制度，明确国务院法治部门按照工作机制决策程序，可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人作出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定，并对违反禁执令的行为设定了法律责任，从而进一步强化阻断机制的制度效力。 第三，《条例》还建立了相应的豁免制度。《条例》明确，中国公民、组织因特殊情况确需执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的，应当向国务院法治部门提出申请，并说明相关事实、理由以及需要执行或者协助执行的具体范围。经工作机制决策程序同意后，可以在特定范围内执行或者协助执行相关措施。该制度实际上体现出《条例》在制度设计上的一定灵活性。考虑到跨国经营实践中，企业可能同时面临中国法要求与外国法压力，若一律绝对禁止执行外国相关措施，可能导致部分企业面临重大商业风险或现实经营障碍。因此，《条例》并未采取完全刚性的“一刀切”模式，而是保留了个案豁免与例外处理空间。 第四，《条例》在制度层面为中国企业提供了明确的司法救济依据。第十四条规定，任何组织、个人执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，侵害中国公民、组织合法权益的，中国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。该条实际上确立了针对外国不当域外管辖措施的民事救济路径，有助于强化中国主体在跨境经营中的权利保护。 三、《条例》与《阻断办法》的关系 《条例》出台后，其与《阻断办法》之间的关系，成为实践与理论层面均需回应的问题。从表面上看，两者均以外国法律与措施的不当域外适用为规制对象，且都涉及禁止遵守、阻断执行以及保护中国主体合法权益等内容，因此容易被理解为“新法替代旧法”的关系。但从制度层级、规范目标与治理逻辑观察，二者之间并非简单替代，而更接近一种“衔接、吸收与扩展”的关系。 《阻断办法》于2021年施行，是中国首次以专门规范形式回应外国法律域外适用问题，其出台背景与美国长期实施次级制裁、出口管制及“长臂管辖”密切相关。从制度定位看，《阻断办法》的核心目标，在于阻断外国法律与措施在中国境内的不当适用，维护中国主体正常经贸活动与合法权益。其制度逻辑总体仍偏向“防御型”，即通过“不承认”“不执行”“不遵守”等方式，降低外国域外管辖对中国主体的影响，而并未形成较强的主动反制体系。 相较之下，《条例》的出台，则意味着中国反域外管辖制度开始出现明显升级。 首先，从规范层级上看，《条例》作为行政法规，其法律位阶明显高于部门规章性质的《阻断办法》。这一变化不仅意味着规范效力增强，更重要的是反映出国家对于“反不当域外管辖”问题的制度重视程度明显提高。在中国法律体系中，行政法规通常承担连接国家政策目标与具体行政治理的重要功能。因此，《条例》的出台，可以理解为中国已将“反不当域外管辖”正式纳入国家层面的长期制度建设，而不再仅仅视为针对特定国际局势的阶段性回应工具。 其次，《条例》的制度逻辑已由“阻断”进一步扩展至“反制”。《阻断办法》的核心思路，在于阻断外国法律的不当效力；而《条例》则进一步明确，对于实施不当域外管辖的外国国家、组织或者个人，中国有权依法采取相应反制和限制措施。这意味着，中国涉外法治体系正在从单纯“消极防御”，逐渐转向兼具主动回应能力的制度模式。 再次，《条例》的制度定位也已超出传统民商事保护范围，而开始更加明显地融入国家安全与涉外治理体系。《阻断办法》主要聚焦企业的经贸活动与民事权益保护；而《条例》则进一步将“危害中国主权、安全、发展利益”等因素纳入制度框架。这表明，中国对于“长臂管辖”的理解，已不再局限于传统制裁法问题，而开始扩展至跨境监管、数据治理、供应链控制等更广泛领域。 尽管《条例》的出台具有重要制度意义，但从未来运行角度看，其在具体适用过程中仍可能面临若干现实问题。 首先，是不同制度之间的适用边界问题。目前，《条例》与《阻断办法》均涉及外国法律与措施的不当域外适用，但二者在制度功能、启动条件与法律后果方面并不完全相同。未来在具体案件中，同一外国制裁或监管措施究竟适用何种制度路径，仍有待进一步明确。 其次，是跨部门协调问题。域外管辖事项通常涉及商务、司法、外交、金融、数据监管等多个领域。未来在具体实践中，如何实现不同部门之间的信息共享、程序衔接与权限协调，将直接影响制度运行效果。 最后，是涉外司法协调问题。未来在国际商事争议中，外国法院判决、仲裁裁决或行政决定，如涉及被中国认定为“不当域外管辖”的内容，中国法院如何处理其承认与执行问题，值得进一步关注。尤其是在跨境金融、国际贸易与跨国投资领域，不同法域之间的规则冲突可能进一步加剧。如何在维护国家主权、安全利益与保持国际商事可预期性之间实现平衡，可能成为未来中国涉外法治实践中的一个关键问题。 四、《条例》出台后的首次执法实践观察 2026年5月接连发布的两份公告，标志着中国的反不当域外管辖制度已经开始进入实质性运行阶段。其中，司法部公告第5号与商务部2026年第21号，虽然分别针对欧盟监管调查与美国次级制裁，但二者在制度逻辑上具有较强关联性。 （一）商务部2026年第21号公告的制度意义 2026年5月2日，商务部发布《关于美国对5家中国企业实施涉伊朗石油制裁措施的阻断禁令》（商务部公告2026年第21号），内容如下：不得承认、不得执行、不得遵守美国依据第13902号行政令、第13846号行政令等规定，以参与伊朗石油交易为由，对恒力石化（大连）炼化有限公司、山东寿光鲁清石化有限公司、山东金诚石化集团有限公司、河北鑫海化工集团有限公司和山东胜星化工有限公司采取的列入“特别指定国民清单”、实施冻结资产和禁止交易等制裁措施。 从性质上看，该公告属于较为典型的“反次级制裁”实践。过去，中国对于外国次级制裁的回应，更多集中于原则性反对与个案协调；而此次以正式阻断禁令形式作出回应，表明中国已经开始尝试通过制度化方式限制外国制裁措施在中国境内的实际效力。 （二）司法部公告第5号的制度意义 2026年5月15日，司法部发布，具体内容为：“司法部会同商务部等有关部门调查认定，欧盟利用其《外国补贴条例》在对同方威视调查中对中国实体采取的相关跨境调查做法，构成不当域外管辖措施。任何组织、个人不得执行或者协助执行该不当域外管辖措施。”这是《条例》施行后，中国首次正式认定外国相关措施构成“不当域外管辖”，这意味着《条例》中的识别与认定机制已经开始进入实务运行阶段。 与商务部公告第21号主要针对美国次级制裁不同，此次司法部公告所涉及的，是欧盟《外国补贴条例》（FSR）项下的跨境调查。欧盟《外国补贴条例》的核心目标，在于防止外国政府补贴对欧盟市场竞争秩序产生影响。因此，欧盟监管机构通常会要求企业披露补贴来源、融资安排、供应链结构以及关联交易情况。然而，在部分案件中，相关调查已经突破传统竞争法审查范围，开始要求中国境内主体提交大量形成于中国境内的数据、商业信息与内部文件。此类要求不仅可能涉及商业秘密、数据安全与产业信息，还可能触及中国关于数据出境、国家安全与涉外调查协助的法律限制。 从中国角度看，问题的核心已不仅是竞争法调查本身，而在于外国监管机关是否可以在缺乏充分国际法依据情况下，对中国境内主体实施具有实质约束力的跨境调查。尤其是在要求中国企业提交大量境内数据、商业信息与内部文件的情况下，相关调查可能涉及数据安全、商业秘密以及国家安全等问题。 因此，该公告的制度意义在于：中国开始将欧盟“监管性域外调查”纳入反不当域外管辖的观察与回应范围，而不再仅局限于传统经济制裁。 五、《条例》对企业合规与跨境经营的影响 《条例》的出台，其影响并不仅限于国家层面的涉外法治与国际规则回应，而且将直接作用于企业的跨境经营模式与合规体系建设。尤其对于长期参与国际贸易、跨境投资、全球供应链合作以及跨境数据流动的中国企业而言，《条例》的实施意味着企业未来所面对的，已经不再是单一法域意义上的“国际合规”问题，而是不同国家法律体系之间日益复杂的规则冲突问题。 （一）企业面临的“双重合规冲突” 长期以来，企业在跨境经营过程中，通常更加关注国际制裁、出口管制、反洗钱以及境外监管要求等合规事项。但随着《条例》的出台，企业涉外合规所面临的法律环境正在发生变化。未来，企业在处理跨境调查、数据披露、供应链审查以及制裁合规等事项时，除考虑境外法律要求外，也需要同步关注中国法层面的合规义务与法律风险。 一方面，遵守外国法律与监管要求，可能触及中国法律限制。这一问题在跨境调查、数据披露、供应链审查与制裁执行领域尤为突出。例如，外国监管机关要求中国企业提交境内数据、内部文件或供应链信息时，相关行为不仅可能涉及商业秘密与数据安全问题，还可能触及中国关于数据出境、涉外执法协助以及反不当域外管辖的法律限制。 另一方面，遵守中国法亦可能导致企业遭受外国制裁或商业限制。例如，在美国次级制裁背景下，如企业依据中国阻断制度拒绝执行外国制裁要求，则可能被境外金融机构限制交易，甚至面临海外市场准入障碍；如企业拒绝向外国监管机关提供相关数据，也可能遭遇罚款、调查升级或并购审批受阻等风险。 因此，企业未来越来越难以通过单一法域合规实现整体风险隔离。相反，其可能同时面临不同法域提出的相互冲突、甚至彼此对立的法律要求。这种“双重合规冲突”，正在成为当前跨境经营中的核心法律风险之一。 （二）企业合规建议 在当前国际规则竞争与跨境监管冲突不断加剧的背景下，《条例》的出台实际上已经对企业传统合规体系提出新的要求。未来，企业涉外合规工作的重点，可能不再只是“避免违反外国法”，而是如何在多法域冲突环境下实现整体风险控制。 首先，企业有必要建立域外管辖风险识别机制。过去，部分企业对于“长臂管辖”的理解，主要停留在美国制裁层面；但从当前趋势看，外国补贴调查、供应链监管、跨境数据执法、ESG审查以及出口管制等，都可能构成广义上的域外监管风险。因此，企业应逐步建立针对外国法律域外适用的专项识别机制，包括：识别高风险法域；识别高风险交易；识别可能涉及数据跨境、制裁或调查协助的业务场景；识别可能触发中国反制制度的外国要求。 其次，应建立中国法优先审查机制。对于涉及外国调查、制裁执行、数据披露以及供应链审查等事项，企业不宜仅依据境外律师意见或境外监管要求作出决定，而应同步进行中国法层面的合法性评估。特别是在涉及数据出境、内部调查、商业秘密以及涉外执法协助等问题时，应重点审查是否触及《数据安全法》《个人信息保护法》《反外国制裁法》《条例》以及其他涉外监管规定。 再次，应进一步完善跨境数据合规体系。未来，数据问题很可能成为企业涉外合规冲突最集中的领域之一。企业应逐步建立数据分类分级机制、跨境数据审批机制、境外数据请求响应机制、涉外调查内部审批机制。对于涉及外国监管机关的数据请求，尤其需要建立法律、合规、信息安全与管理层联合审查机制。 此外，企业还应关注阻断申报机制建设。在外国法律与措施可能构成“不当域外适用”情况下，企业是否需要报告、何时报送、如何保留证据以及如何与监管机关沟通，未来都可能成为重要合规问题。目前相关制度仍在发展阶段，因此企业尤其需要加强对政策动态与执法趋势的持续跟踪。 最后，企业应加强涉外争议解决布局。随着不同法域规则冲突加剧，未来企业面临的，不仅是行政监管风险，还可能包括跨境合同纠纷、境外仲裁、外国法院判决执行以及资产冻结等复杂问题。因此，企业有必要提前优化合同法律适用条款、争议解决条款、跨境仲裁安排、境外资产隔离机制以及国际制裁应急预案。从长期看，涉外争议解决能力，很可能将逐渐成为大型跨国经营企业核心合规能力的重要组成部分。 六、结语 《条例》的出台，标志着中国涉外法治体系正在进一步走向体系化与制度化。随后，2026年5月司法部公告第5号与商务部公告2026年第21号的相继发布，表明相关制度已经开始进入实际运行阶段。从美国次级制裁到欧盟外国补贴调查，中国对于“长臂管辖”的制度回应，也正在从传统经济制裁领域，逐渐扩展至跨境监管、数据治理与规则外溢等更广泛层面。 当然，也应看到，目前相关制度仍处于发展初期，其具体适用边界、国际协调空间以及与全球商业实践之间的衔接，仍有待进一步观察。特别是在跨国经营、国际监管合作与全球供应链深度融合的背景下，如何在维护国家主权、安全与发展利益的同时，保持国际经贸活动的稳定性与可预期性，仍将是未来中国涉外法治建设中需要持续面对的重要课题。 总体而言，《条例》的出台，意味着中国正在逐步形成具有自身特点的反域外管辖法律体系。这一体系未来的发展，不仅将影响中国企业的跨境经营与合规实践，也可能对国际社会关于域外管辖边界、跨境监管合法性以及全球合规秩序的讨论产生更深远影响。 参考文献： 1. 中华人民共和国商务部。 2. 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会。 3. 中华人民共和国全国人民代表大会。 4. 中华人民共和国国务院。 5. 中华人民共和国司法部（司法部公告第5号），网址https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/202605/t20260515_535047.html。 6. 中华人民共和国商务部《关于美国对5家中国企业实施涉伊朗石油制裁措施的阻断禁令》（商务部公告2026年第21号），网址https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2026/art_0ff88c45f1974962a539775085014888.html。 7. 司法部新闻发言人就欧盟外国补贴调查相关做法构成不当域外管辖答记者问，网址：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/202605/t20260515_535048.html。 8. 参见刘恩东、陈子豪：《中国反制裁反干涉反长臂管辖法治建设的成效、不足及完善路径》，载《公共治理研究》，2025年第4期，第77-96页。 9. 参见姜悠悠：《论中国反制裁法的域外效力》，载《上海对外经贸大学学报》第2025年第1期，第95-108页。 10. 参见叶研：的时代价值.网址：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zcjd/202604/t20260413_533756.html。

摘要：2026年5月11日至5月22日期间，中国证监会国际合作司共对31家（首周14家，次周17家）拟境外发行上市企业出具了备案补充材料要求。本期反馈企业数量庞大，涵盖生物医药、人工智能、智能制造、消费医疗等多个核心赛道。本文旨在梳理这两周密集反馈背后的核心法律逻辑，特别是监管对“AI大模型与数据安全”“红筹VIE架构全生命周期审查”及“负面清单严格对标”的新动向，为拟境外上市企业及相关中介机构提供实务操作指引。 一、近期监管动态综述 本期受关注的31家发行人样本呈现出显著的“硬科技”与“大健康”双轮驱动特征。代表性企业既包括人工智能与具身智能领域（如道通科技、剂泰科技、吉因加），也包含大量创新药及医疗服务企业（如维眸生物、博锐生物、莲池医院）。 综合这两周的问询口径，监管机构的审查不仅保持了对传统“股权架构及资金闭环”的高压态势，更在广度与深度上实现了向“前沿科技合规”与“跨境资本全流程”的延伸。本期反馈呈现出三大显著特征：一是针对AI大模型及数据出境安全的专项合规审查常态化；二是针对红筹/VIE架构，从“单向搭建”的合法性，延伸至“搭建又拆除”全生命周期及全资子公司的ODI（境外投资）全面覆盖；三是对外商投资负面清单采取了“实质与形式并重”的极严标准（甚至直接要求企业变更敏感的工商经营范围）。 二、重点法律问题深度解析 （一）AI大模型与数据安全的双重合规审查（本期核心焦点） 本期反馈中，随着AI技术的普及，监管首次密集、明确地对多家涉及人工智能及拥有大量用户数据的企业发起深度问询。吉因加、赜灵生物、道通科技、剂泰科技均被要求专项说明业务是否涉及“AI大模型”；同时，莲池医院、中技国医、糖吉医疗被要求详细说明App/小程序收集用户信息及数据安全的安排。 AI大模型专项合规：监管明确指向。若发行人业务涉及AI大模型（如道通科技的“具身智能集群解决方案”、剂泰科技的“AI赋能药物研发”），必须论证其模型应用场景、功能，并核实是否依法履行了算法备案及安全评估程序。防范技术无序应用带来的国家安全及伦理风险。 数据收集与隐私保护：针对医疗及服务类企业，监管重点关注“收集及储存的用户信息规模”“是否向第三方提供”。这要求律师严格对照《数据安全法》《个人信息保护法》，核查企业数据全生命周期的合规性，特别是在境外上市语境下，是否触发了“数据出境安全评估”的红线。 （二）红筹/VIE架构全生命周期与跨境资本流动的极限穿透 本期对跨境资本流动的核查达到了极为严苛的程度。不仅极物思维、泰励生物等大量企业被问及37号文外汇登记及收购境内主体的税务/外汇合规（即10号文审查）；剂泰科技更是被要求说明“搭建和拆除VIE架构的具体原因及全过程合规性”。此外，几乎所有红筹企业均被要求说明境外子公司的ODI备案情况。 返程并购的“10号文”与税务穿透：监管不再满足于原则性答复，明确要求说明“交易对价、定价依据、税费缴纳”。旨在严防境内资产通过零对价或低价违规转移出境，以及规避非居民企业间接转让财产的税务义务（如7号公告）。 架构“拆搭”的完整闭环：对于历史上曾搭建后又拆除VIE架构的企业，监管将其视同为一个完整的资本运作闭环，要求双向核查外汇登记的初始与注销、外商投资准入退出、税务申报等程序是否天衣无缝。 （三）股权与激励架构的极端精细化排查 股权合规依然是问询重灾区。西子健康、吉因加被要求核查“5%以下股东是否存在关联关系并合并计算穿透”；云锋新材被问询员工持股计划“终止原因及潜在纠纷”；维眸生物、微电新能源则因“外部顾问参与员工持股计划”面临利益输送的质询。 化整为零规避穿透失效：监管明确要求，若5%以下股东存在关联关系，必须合并计算；若超过5%，则需按照大股东标准强制向上穿透。彻底封堵了通过分散持股规避核查的漏洞。 外部顾问与激励终止异常：外部人员入股始终是商业贿赂和利益输送的高发区；而持股计划的“终止/离职保留份额”，极易引发上市前后的股权确权诉讼。监管要求发行人自证定价公允性，并出具无潜在纠纷的确权意见。 （四）负面清单“实质重于形式”的净化要求 外商准入合规本期表现出极其强硬的“形式与实质双重净化”导向。卡奥斯因经营范围包含“第二类增值电信”等敏感词汇，被监管直接要求“从经营范围中删除此业务，并完成工商变更登记”；剂泰科技被要求论证不涉及“人体干细胞、基因诊断”外资禁入领域的明确依据。 依据《外商投资准入特别管理措施（2024版）》，监管实行“穿透+实质”双重审查。即便企业实际未开展相关限制/禁止类业务，但只要工商营业执照（形式）上存在相关字眼，即构成合规瑕疵。监管直接要求进行工商变更登记，切断了任何解释的模糊地带。 三、拟上市企业申报前合规整改建议 基于这两周展现出的高压与前沿审查尺度，建议拟境外发行人及中介机构在递交备案申请前，重点落实以下整改程序： 1. 前置开展AI算法与数据合规双重专项审查 涉及AI技术（特别是生成式AI、具身智能）的企业，必须在申报前梳理底层技术逻辑，必要时向网信部门申请算法备案，并在招股书和备案报告中清晰界定AI技术的应用边界；医疗、SaaS及消费类企业，应协同网络安全审计机构，盘点用户数据量级，排查数据出境节点。若触及100万用户个人信息门槛，务必提前准备网络安全审查预案。 2. 执行红筹架构资金与税务的“对账式”复盘 针对历史上的VIE搭建、拆除及返程并购，律师与审计师必须进行“对账式”底稿重构。获取境内主体被收购时的资产评估报告、银行转账凭证及税务局出具的完税/不征税证明。对于下属每一家境外子公司（哪怕是无实质运营的壳公司），均需倒查ODI备案及外汇登记程序，缺漏者必须在申报前补办。 3. 实施经营范围“敏感词”的预防性清洗 保荐机构及律师应对发行人及其境内所有子公司的《营业执照》进行地毯式敏感词筛查。对于带有“增值电信、数据处理、干细胞、测绘、高耗能”等字眼但实际并未开展该业务的，务必在向证监会递交备案申请前，先行完成工商经营范围的减项变更登记，从根本上阻断监管关于负面清单的疑虑。 4. 股权与激励核查的“地毯式”确权 全面梳理5%以下股东的隐蔽关联关系。针对参与ESOP的外部顾问，建立单独的档案库，收集其与公司签订的顾问合同、工作成果及定价合理性测算表。对于已离职员工持有的期权或已终止的持股计划，必须取得相关人员签署的《无争议确认函》。 四、结语 连续两周高达31家企业的反馈，清晰勾勒出证监会国际司当前“既抓传统财务真实性，又管前沿科技安全”的立体监管网络。从对AI大模型的敏锐捕捉，到要求企业直接修改工商经营范围的强硬手腕，无不提示着境外上市的合规门槛正随着底层商业逻辑的演进而日益精细化。面对此种审查，拟上市企业与中介机构唯有彻底摒弃侥幸心理，将合规整改动作前置化、实质化，方能在充满不确定性的资本市场中稳驭风浪，实现国际化战略的顺利落地。

跨境金融监管迎来里程碑式收紧，中国内地居民个人还可以进行境外证券等投资吗？要看资金来源。本文从监管新政、外汇管制、境外金融投资合规路径，结合CRS报送机制梳理当前个人境外投资的合规边界。 一、监管新政 密集新政共同指向一个问题：收紧个人境外投资的监管。但，并不是新政才开始禁止内地居民投资港股、美股等。从机构角度看：中国证券相关法律原本就禁止境外券商在中国内地展业。从投资者角度看：中国外汇管理相关法律原本就禁止购汇资金投资境外证券市场。只是近年来集中整治加强规范。 2026年5月22日，中国证监会、工业和信息化部、公安部、中国人民银行、市场监管总局、金融监管总局、国家网信办、国家外汇局八部门联合发布《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》。 为什么八部门联合发布？因为反洗钱、外汇管理、 经营主体登记监管、违法违规互联网应用、非法经营等经济犯罪属于不同部门管理。联合重拳出击。 整治的事项是什么呢？禁止非法跨境经营证券期货基金业务的境外机构在境内展业，禁止境内关联/合作主体（中介、网站、应用程序和自媒体等）协助展业。两年集中整治期内禁止买入、转入，只允许卖出、转出。集中整治期满后全面关停境内网站、交易软件及配套服务器。 2026年5月22日，香港证券及期货事务监察委员会（SFC）发布监管通函，提醒持牌机构（LCs）注意在审查其所应达到的标准，以及开设和管理客户投资账户的额外措施。对持牌机构在客户开户或维持客户关系时使用可疑或伪造文件的行为持零容忍态度。 香港金融管理局（HKMA）发布通函，要求银行对存量账户进行倒查，关闭使用可疑或伪造文件开立的投资账户。内地居民赴港开设投资账户时必须签署《跨境披露声明》，本人须确认“所有用以支持投资活动以及相关结算的资金，均来自内地以外的合法来源”。 2026年7月1日将实施《对外投资规定》，将“投资者”概念拓展至居民个人。规定境内居民个人对外投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。现有的ODI规则仅适用于境内企业/机构，并未开放个人的境外投资合规通道。未来可能实施个人境外投资ODI程序。 二、外汇管制 我国对个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理，每人每年等值5万美元；超过年度总额的，依据《外汇管理条例》、区分【经常项目】和【资本项目】办理，经常项目外汇收支需具备真实合法交易基础，需要提交相关证明材料；资本项目则实行严格管制。 国家外汇管理局《个人购汇申请书》 【许可项】因私旅游、境外留学、公务及商务出国、探亲、境外就医、海外购物、非投资类保险、咨询服务、职工报酬和赡家款、专有权利使用费和特续费、投资收益、运输、境内外汇储蓄存款以及购买境内外汇理财产品。 【禁止项】用于境外买房、境外证券投资、购买境外人寿保险或投资型分红保险等尚未开放的资本项目，不得出借、借用他人额度分拆购汇或参与地下钱庄交易，不得虚假申报个人购汇信息或提供不实证明材料在内的六项禁止性项目。 【经常项目-境内个人】 1、捐赠：经公证的捐赠协议或合同。捐赠须符合国家规定； 2、赡家款：直系亲属关系证明或经公证的赡养关系证明、境外给付人相关收入证明，如银行存款证明、个人收入纳税凭证等； 3、遗产继承收入：遗产继承法律文书或公证书; 4、保险外汇收入：保险合同及保险经营机构的付款证明。投保外汇保险须符合国家规定； 5、专有权利使用和特许收入：付款证明、协议或合同; 6、法律、会计、咨询和公共关系服务收入：付款证明、协议或合同； 7、职工报酬：雇佣合同及收入证明； 8、境外投资收益：境外投资外汇登记证明文件、利润分配决议或红利支付书或其他收益证明; 9、其它：相关证明及支付凭证。 【经常项目-境外个人】 1、房租类支出：房屋管理部门登记的房屋租赁合同、发票或支付通知； 2、生活消费类支出：合同或发票； 3、就医、学习等支出：境内医院（学校）收费证明； 4、其它：相关证明及支付凭证。 【资本项目】 资本项目严格管控，涉及到个人对外投资的几点如下： 1、境内个人对外直接投资应按国家有关规定办理。所需外汇经所在地外汇局核准后可以购汇或以自有外汇汇出，并办理相应的境外投资外汇登记手续。 2、境内个人及因经济利益关系在中国境内习惯性居住的境外个人，在境外设立或控制特殊目的公司并返程投资的，所涉外汇收支按等有关规定办理。 3、境内个人可以使用外汇或人民币，并通过银行、基金管理公司等合格境内机构投资者进行境外固定收益类、权益类等金融投资。 4、境内个人向境内经批准经营外汇保险业务的保险经营机构支付外汇保费，应持保险合同、保险经营机构付款通知书办理购付汇手续。 境内个人作为保险受益人所获外汇保险项下赔偿或给付的保险金，可以存入本人外汇储蓄账户，也可以结汇。 三、境外金融投资合规路径（不占用个人购汇额度） 【QDII基金】由境内公募基金在获批额度内募集人民币资金，统一换汇投资全球市场，投资者通过基金份额间接持有资产。投资包括美股、港股、全球债券等。场外基金赎回周期长（T+4至T+10到账），需要承担人民币汇率波动的风险；间接投资模式，投资者无法自主选择，完全依赖基金经理的投资能力。 【港股通】内地投资者通过A股账户，以人民币直接交易香港联交所指定标的，效率高（T+0可用、T+2可取）。但投资者需要A股账户20日日均资产≥50万元。投资者仅可交易港股通白名单标的，无法覆盖港股小盘股、美股等全球市场。 【跨境理财通】仅大湾区内地九市居民可参与，可投资港澳持牌金融机构发行的合规理财产品，个人年度额度300万元，可直接配置境外低风险稳健资产。要求投资者近3个月家庭金融净资产月末余额≥100万元，或近3个月家庭金融资产月末余额≥200万元，或近3年年均收入≥40万元。多数产品有封闭期/持有期要求，赎回周期长。 【港股通ETF】通过港股通通道投资香港上市ETF，覆盖港股、美股、日韩等市场指数。该产品不占用QDII额度，产品费率较低，接近普通A股ETF水平。T+0交易优势，但只能购买31只香港上市ETF（含港股、美股、日韩）。 中国内地居民通过境外身份或境外公司持有境外投资账户是否可行？ 【境外身份】注意国籍≠税籍，因户籍、家庭或经济利益关系在中国境内习惯性居住的个人或在中国境内无住所但一个纳税年度内累计居住满183天的个人，依旧是中国税务居民。在CRS2.0规则下，金融机构识别开户人是中国税务居民，会将账户信息同步报送投资者所有相关税务辖区。单纯通过境外身份持有账户不能直接规避监管，香港信息会透过CRS识别报送回到内地税务机关。 【境外公司】开户需依规完成受益所有人（UBO）穿透备案，提交完整资质与资金完税等相关材料，满足KYC实质经营审查。中国内地投资者通过离岸公司（LC）开设投资账户时，需要投资者书面申明资金来源于内地以外的合法渠道，发现资金来源违反任何中国内地资本管理制度，将关闭账户。 中国内地个人境外金融投资合规方式，需要充分考虑资金来源、境外主体等具体情况，不能在本文给出统一观点，个案请咨询。

三、行政复议受理 【修订概览】旧条例的五个条文（第二十七条-第三十一条）形成了从“入口准入”（受理原则）→“审查标准”（受理条件正面列举）→“审查程序”（审查期限与补正）→“管辖协调”（共同管辖冲突规则）→“监督救济”（不予受理的上级监督纠正）的完整程序链条，功能定位在于为行政复议受理提供基本的程序操作规范。 新条例第三章仍以“行政复议受理”为章名，条文总数维持五个条文（第三十四条—第三十八条），但内容发生了根本性变革：旧条例五个条文的核心规则经修订整合后，分别迁移至新条例不同章节或回归上位法层面，新条例在保留受理原则的基础上，新增了四项核心制度： （1）“利害关系”的类型化认定（第三十五条）； （2）不予受理事项的明确列举（第三十六条）； （3）驳回行政复议申请的适用情形（第三十七条）； （4）行政处罚机关收到复议申请后的自行纠正程序（第三十八条）。 旧条例的“受理”是进入审理前的程序性闸门，解决的核心问题是“如何受理”（程序操作）；新条例的“受理”则是一个集“入口控制（应予受理与不予受理的边界）—审查分流（利害关系认定、驳回机制）—争议前置化解（行政机关自行纠正）”于一体的复合型制度模块。受理不再仅仅是行政复议的“开门的动作”，而是承载了争议过滤、初步审查和先行化解的三重功能。 第三十四条（旧条例第二十七条·行政复议受理的基本原则） 【解读】 本条系旧条例第二十七条的平移修订，修订幅度较小。 旧条例使用“申请条件”，新条例使用“受理条件”，措辞更为准确——“受理条件”是行政复议机关在受理审查阶段审查的内容，而“申请条件”易被误解为申请人提出申请的形式要件，两者的制度指向有所不同。 二、旧条例第二十八条原为“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理”，以援引方式将受理条件的具体内容指向的相关规定，并列举了“有明确的申请人”“有具体的行政复议请求和理由”等条件细项。已对受理条件作出了更为完整和详尽的规定，旧条例第二十八条的制度功能已被上位法吸收。新条例不再重复设置独立的受理条件指引条款，将旧条例第二十八条予以删除，体现了“上位法已有规定的，下位法不再重复”的立法技术优化。 旧条例第二十九条规定的“5日内审查”及“补正通知”制度，及已进行规定，新条例不再重复规定，体例安排更为合理。 第三十五条（新增·“利害关系”的类型化认定） 【解读】 本条系全新增加条款。首次在行政法规层面将“利害关系”这一行政复议受理的核心要件予以类型化明确。旧条例第二十八条仅将“申请人与具体行政行为有利害关系”列为受理条件之一，对其外延边界不作任何说明。实践中，行政复议机构对“利害关系”的认定标准不统一——部分机构从严把握，将利害关系人限于行政行为的直接相对人，导致相邻权人、公平竞争权人、投诉举报人等间接利害关系人的复议申请被不当驳回；部分机构则从宽把握，将凡是受到行政行为事实影响的当事人均纳入利害关系范围，导致复议申请泛化。 本条采取了“明确列举+兜底条款”的立法模式，在明确四种常见利害关系类型的基础上，以“其他与行政行为有利害关系的情形”作为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的开放性。 第（一）项：相邻权案件。行政行为涉及申请人相邻权（如采光权、通风权、通行权、安宁权等）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。在此类案件中，申请人并非行政行为的直接相对人，而是因不动产相邻关系与行政行为产生关联的利害关系人。旧条例时期，行政复议机构对相邻权人是否具有复议申请资格的认识存在分歧，本条的明确列举为统一受理标准提供了规范基础。 第（二）项：公平竞争权案件。行政行为影响申请人公平参与竞争的权利（如政府采购、招标投标、特许经营许可等领域的歧视性准入条件或排他性安排）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。该项回应了优化营商环境、维护市场公平竞争的制度需求，为市场主体在招标投标、政府采购等领域的行政争议提供了明确的复议救济入口。 第（三）项：撤销或变更行为影响案外人权益的案件。行政行为的撤销或变更可能侵犯原行政行为相对人以外的第三人的合法权益（例如，行政机关撤销了对某企业的处罚决定，导致受害人的合法权益无法得到救济）。该项为“第三人效力行政行为”的利害关系认定提供了规范依据。 第（四）项：投诉举报案件。申请人为维护自身合法权益向具有处理职责的行政机关投诉举报，要求查处违法行为，行政机关作出处理或未作出处理的，申请人与该处理行为或不作为之间具有利害关系。本项明确将利害关系限定于“为维护自身合法权益”的投诉举报，与“公益举报”相区分——仅当申请人自身的合法权益受到行政行为的直接影响时，方具有利害关系资格。 第（五）项：兜底条款。“其他与行政行为有利害关系的情形”为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的灵活性和开放性，避免列举式立法挂一漏万的风险。 规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”新条例第三十五条在行政复议领域的利害关系认定上与行政诉讼制度实现了协调一致，避免了因复议与诉讼在利害关系认定标准上的不一致而导致当事人面临制度割裂。 第三十六条（新增·不予受理事项的明确列举） 【解读】 本条系全新增加条款，明确列举了五类不予受理的事项，填补了旧条例在行政复议受案范围排除规则方面的制度空白。旧条例时期，上述行为是否属于行政复议范围，实践中认定标准不统一，部分行政复议机构对同类事项的处理结果存在差异。新条例以封闭列举的方式给出了明确答案。 第（一）项：刑事司法行为。行政复议是针对行政行为提供的救济渠道，刑事司法行为不属于行政行为，因此不应纳入行政复议受理范围。本条通过明确排除，为行政复议机构提供了清晰的裁判依据——无论申请人如何主张刑事司法行为的性质，行政复议机关均不予受理。需要指出的是，若公安机关以刑事侦查为名违法干预经济纠纷，当事人可通过国家赔偿程序、检察监督程序等渠道寻求救济，本条不影响当事人在行政复议程序之外的其他救济权利。 第（二）项：行政指导行为。行政指导是行政机关为实现行政管理目的，以建议、劝告、示范、引导等方式作出的不具有法律强制力的行为，相对人可以选择是否遵从。因其不具有法律强制力，未对相对人的权利、义务产生实质性的法律效果，故不应纳入行政复议范围。 第（三）项：过程性行为。行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为，是最终行政行为作出前的准备性、辅助性活动，尚未对当事人的权利、义务产生终局性的法律效果，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，引导当事人在最终行政行为作出后，以最终行为为对象申请行政复议，既符合行政复议的法律效果理论，也有利于提高行政争议解决的效率和稳定性。 第（四）项：内部监督行为。上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为，属于行政机关内部层级监督关系的范畴，不具有外部的法律效果，不直接对当事人的权利、义务产生设定、变更或消灭的法律效力，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，厘清了行政复议救济与行政内部监督的制度边界——行政复议解决的是外部行政行为引发的争议，行政内部监督有其独立的运行机制，二者不可混同。 第（五）项：信访处理行为。行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为，属于信访处理程序中的程序性行为。信访制度是独立于行政复议和行政诉讼制度之外的专门救济渠道，两者在制度功能、处理程序和救济方式上有本质区别，行政复议不应对信访处理行为进行审查。本项通过明确排除，进一步厘清了行政复议制度与信访制度的制度边界。 第三十七条（旧条例第四十八条·驳回行政复议申请的适用情形） 【解读】 旧条例第四十八条规定了"受理后发现不符合受理条件"的驳回情形，新条例第三十七条在此基础上进行了制度重构，新增了释明前置程序和重复申请处理规则，并将驳回制度的章节位置从"行政复议决定"调整至"行政复议受理"，属于实质新增条款，并且在行政法规层面系统构建了行政复议申请的驳回制度。旧条例第四十八条的两项情形中，第（一）项（不履行法定职责经审查发现不存在）的核心规则在新条例第三十七条第（二）项中以"明显不属于行政机关权限范围"的形式得到部分延续和扩展，第（二）项（受理后发现不符合受理条件）在新条例第三十七条中无直接对应的文字表述，其制度功能在新条例框架下通过完善受理环节补正程序和驳回制度的三项新情形得到了重新分配。新旧驳回制度在适用情形上不完全对应，各具有独立的规范内涵。 第三十七条第（一）项：明显无事实和法律依据。该项处理的是一类特殊情形——行政复议申请在形式上符合受理条件，但经初步审查发现其复议请求明显缺乏事实和法律依据。制度设置的目的在于：防止明显无理由的复议申请进入完整的审理程序、占用有限的行政复议资源。本项设置了“经释明后申请人仍然坚持申请”的谦抑性前置程序，要求行政复议机构在作出驳回决定前，须先向申请人释明其复议请求缺乏依据，给予申请人撤回申请的机会。只有在释明后申请人仍然坚持申请行政复议的，行政复议机关方可作出驳回决定。 第三十七条第（二）项：请求事项明显不属于行政机关权限范围。申请人请求行政机关履行的法定职责或给付义务明显不属于该行政机关的权限范围，行政复议机关无需进入实体审理即可认定该请求不成立。需要注意的是，该项仅适用于“明显”不属于行政机关权限范围的情形，若是否属于行政机关权限范围存在合理争议，则应当进入实体审理，不得以驳回替代实体审查。 第三十七条第（三）项：行政行为法律效力已被生效裁判确认 行政行为已经人民法院生效裁判或调解书确认其法律效力的，行政复议机关不得就已生效的司法裁判所确认的事项再行复议审查，以维护司法既判力和法律秩序的稳定。该项规则系对“一事不再理”原则在行政复议领域的贯彻——同一行政行为的合法性已经司法程序终局确认的，行政复议程序不应再予重复审查。 第三十七条第二款规定，申请人没有新的事实和理由，就同一事项再次申请行政复议的，行政复议机关告知申请人不再处理，并记录在案。这一规定明确了对重复申请的处理方式——“告知不再处理”，以区别于第一次申请的受理程序，避免对重复申请反复作出不予受理或驳回决定的程序空转。该规则体现了行政复议程序经济原则，也是“一事不再理”法理在行政复议中的具体适用。 第三十八条（新增·行政处罚机关的自行纠正程序） 【解读】 本条系全新增加条款，是对2023年修订的确立的“行政机关先行处理程序”的进一步细化，也是本次修订在行政复议受理环节最具制度创新意义的条款之一。 2023年修订的规定：“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。”这一规定创设了一种特殊途径——对于特定的行政处罚案件，申请人可以将复议申请提交至作出处罚决定的行政机关，由该机关转送有管辖权的行政复议机关，而非直接向行政复议机关提交申请。新条例第三十八条在此基础上，进一步细化了行政机关收到申请后的自行纠正程序规则。 本条的适用范围明确限定于规定的特定行政处罚案件类型——“当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定”，常见于交通违法罚款、城市管理简易处罚等事实清楚、权利义务关系明确的案件类型。对于其他类型的行政行为，不适用本条规定的自行纠正程序。 适用本条应注意三个核心程序要素：第一，纠正时限。行政机关收到申请后，应当在5个工作日内完成自行纠正，兼顾了行政效率与纠正所需的基本操作时间，也便于行政复议机关跟踪督促。第二，纠正方式。行政机关可采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，具体方式取决于违法或不当的性质与程度。纠正后的处理结果应当告知申请人和行政复议机关。第三，法律效果 行政机关自行纠正后，申请人仍坚持就原行政处罚决定申请行政复议的，行政机关应当告知申请人向有管辖权的行政复议机关申请行政复议。同时，申请人在行政机关处理期间的申请期限中止计算——申请人向行政机关提交行政复议申请之日至行政机关将有关情况告知申请人之日的期间不计入行政复议申请期限，有效保障了申请人的程序性权利。 本条的深层制度价值在于：在行政复议程序正式启动之前，为行政机关提供了一次自我纠错的“窗口期”。对于事实清楚、争议不大的简易行政处罚案件，行政机关的先行自我纠错可以有效避免行政复议程序的启动，既节约了行政复议资源，也促进了行政机关主动纠错、依法行政的能力提升。这与《条例》第二条确立的“促进从源头上预防和减少行政争议”的制度目标高度契合。 四、行政复议审理 【修订概览】 旧条例的重大结构性特征是未设独立的“审理”专章。旧条例在第三章“行政复议受理”之后直接进入第五章“行政复议决定”，将行政复议审理程序的相关规则分散规定于多个章节：部分审理规则见于旧条例第五章（如书面审查原则规定于旧条例第三十三条、调查取证规定于旧条例第三十四条、和解与调解规定于旧条例第四十条及第五十条），部分证据规则零散分布于各条，而行政复议委员会、合并审理、提级审理等制度完全处于规范空白状态。 新条例首次设立独立的 “第四章 行政复议审理” ，下设三节，共计十六条（第三十九条—第五十四条），构建了行政复议审理环节的完整制度框架。司法部负责人在答记者问时明确指出，本次修订在审理环节的重点任务包括“明确提级审理的具体情形和程序，增加合并审理制度，完善当面询问、现场勘验、鉴定等调查取证方式，细化行政复议附带审查制度”。新条例第四章的十六条修订正是围绕上述任务展开的系统性制度建构，实现了行政复议审理制度从无独立章节到三节十六条文体系的根本性升级。 新条例第四章的总体修订思路可概括为三个维度： 第一，审理组织与方式的多元化。旧条例以书面审查为原则，仅于第三十三条规定“行政复议机构认为有必要时，可以实地调查核实证据”。新条例在保留书面审查的基础上，系统性地构建了普通程序（2名以上复议人员）、简易程序（1名复议人员）、提级审理、合并审理等多元化的审理组织与方式，充分回应了行政复议案件类型日趋复杂化的现实需求。 第二，证据规则从零散走向系统。旧条例对证据制度的规定极为简略，仅涉及调查取证和查阅资料等有限内容。新条例设立专门的“行政复议证据”一节，将当面询问、现场勘验、委托鉴定、行政程序中未提供证据的失权规则、调解中的自认排除规则等体系化规定于一处，体现了行政复议证据制度的全面升级。 第三，审理程序与复议委员会制度的确立。在审理程序中规定了行政复议委员会参与机制，新条例第三节对此进行了系统细化，明确了委员会的组成方式、议事形式和咨询意见的效力，同时完善了规范性文件附带审查的启动时间和审查标准，为行政复议审理程序提供了更为精细化的操作规范。 第一节 一般规定 【修订概览】 旧条例未设独立的“审理”章节，审理程序的一般规定散见于第五章各条，内容简略、体系零散。新条例第四章第一节“一般规定”（第三十九条—第四十三条）以五条规模首次集中构建了行政复议审理的基础性制度框架，实现了审理制度从碎片化向体系化的跨越。 本节修订的核心创新体现在三个维度：一是审理组织的规范化。第三十九条首次明确普通程序须由2名以上复议人员参加审理，简易程序可由1名复议人员独任审理，填补了旧条例时期审理人员配置无法可依的长期空白，为审理程序的公正性提供了组织保障。二是管辖制度的弹性化。第四十条创设提级审理制度，以四种法定情形赋予上级行政复议机关将重大、疑难、复杂案件提级审理的权力，回应了行政复议体制改革后基层行政复议机关专业能力不足的现实困境。三是审理方式的集约化。第四十三条新增合并审理制度，允许对同一行政行为或同类行政行为引发的多个复议案件合并审理并合并作出决定，既避免了矛盾裁决的风险，也节约了行政复议资源。此外，第四十一条对被申请人书面答复的内容要求作出规范，第四十二条专门解决原级行政复议案件中的答复主体确定问题，均为旧条例未曾涉及的制度空白。 第三十九条（旧条例第三十二条·审理组织的人员配置） 【解读】 本条对旧条例第三十二条进行了修改补充。旧条例第三十二条确立的是单一化的审理组织模式——所有行政复议案件，无论案情繁简、争议大小，一律须由2名以上行政复议人员参加审理。这一规则在旧条例时期确保了审理组织的基本规范，但其刚性特征也意味着行政复议程序缺乏必要的灵活性——即便是案情简单、事实清楚、争议不大的案件，也必须配备至少两名复议人员，由此带来行政复议资源配置与案件审理需求之间的一定程度的不匹配。 新条例第三十九条以旧条例第三十二条的合议规则为基础，增设“适用简易程序的，可以由1名行政复议人员审理”的规定，首次在行政法规层面构建了 “普通程序合议制（2名以上）+简易程序独任制（1名）” 的双轨制审理组织模式。这一制度设计在确立简易程序制度后，从审理组织层面实现了与上位法的配套衔接。 第四十条（新增·提级审理制度） 【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订在行政复议审理制度方面最具体制创新意义的规范之一。司法部负责人在答记者问时将“明确提级审理的具体情形和程序”列为本次修订的重点内容之一。 行政复议体制改革后的管辖需求。取消了原“条块管辖”体制，改为县级以上地方人民政府集中统一行使行政复议职责。这一改革在便利申请人的同时，也带来了新的问题：部分案件案情重大、疑难、复杂，由基层行政复议机关审理可能面临专业能力不足、地方干扰较大等困难。提级审理制度正是为解决上述问题而创设的机制——允许上级行政复议机关将下级机关管辖的重大、疑难、复杂案件提级至本机关审理。 本条第一款以封闭列举方式明确了四种可以提级审理的情形。第（一）项（重大社会公共利益或有重大影响）侧重于案件的社会影响维度，如涉及大规模群体性事件、重大安全生产事故、环境污染等案件；第（二）项（新类型案件且案情重大、疑难、复杂）侧重于案件类型的新颖性和复杂程度，回应了数字经济和新型社会治理领域不断涌现的新类型行政争议；第（三）项（具有法律适用指导意义）着眼于通过个案审理统一法律适用标准，发挥行政复议的规则引领功能；第（四）项（其他确有必要的情形）为兜底条款，赋予上级行政复议机关在特殊情况下灵活运用提级审理制度的裁量空间。 第二款设置了下级行政复议机关主动报请提级审理的程序通道——下级行政复议机关在收到行政复议申请后，认为案件符合提级审理情形的，可以报请上级行政复议机关决定。同时明确了报请提级审理期间不计入行政复议案件办理期限，避免报请程序耗时损及申请人的程序权益。 第三款规定了决定提级审理后的三个程序要素：一是下级行政复议机关应当在5个工作日内移送案件材料，设置了明确的移送时限；二是应当书面告知当事人，保障当事人的知情权；三是审理期限自上级行政复议机关收到案件材料之日起重新计算，确保提级后的审理有充分的审理时限保障。从制度功能上看，该款为提级审理后的程序衔接提供了明确的操作规范，确保了提级审理制度的顺畅运行。 第四十一条（新增·被申请人书面答复的规范化要求） 【解读】 本条系全新增加条款。旧条例对书面答复的内容要求缺乏明确规范，本条的增设为行政复议机关全面审查行政行为提供了信息基础和制度保障。 新条例第二条确立了行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查的原则。本条从被申请人的说明义务角度，为该原则的实施提供了程序支撑。被申请人在提交书面答复时，不仅要说明行政行为的合法性，还须说明行政行为的适当性，以及针对申请人的行政复议请求逐一回应的相关事实和理由。这一规定有助于提升行政复议审理的针对性，使行政复议机关能够在审理中准确把握争议焦点。 第四十二条（旧条例第三十六条·原级行政复议案件的答复主体） 【解读】 新条例第四十二条延续了旧条例第三十六条之规定，依照的修改，对原级行政复议单位的答复主体的法律依据进行调整，未发生实质性变化。 新条例第四十二条援引“、”，两条款在中分别规定了两种不同类型的原级行政复议情形：第一款为省级政府的原级行政复议（第二十四条第二款），第二款为国务院部门的原级行政复议（第二十五条第一项）。 第四十三条（新增·合并审理制度） 【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订中新设立的合并审理制度。 合并审理制度在行政诉讼领域已有成熟实践，新条例将其引入行政复议领域。对相互关联的多个行政复议案件合并审理，一方面可以避免因分别审理可能导致的认定事实矛盾、裁决结果不一致的问题；另一方面可以减少重复的证据审查和事实认定，提升行政复议的审理效率，节约行政复议资源。 本条第一款列举了三种具体情形加一种兜底条款：第（一）项是不同行政机关就同一事实分别对同一当事人作出行政行为（如多个行政机关联合执法中对同一违法行为分别处罚）；第（二）项是同一行政机关就同一事实对多个当事人分别作出行政行为（如对同一违法事件中的多个当事人分别处罚）；第（三）项是在复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为（行政复议期间行政行为的延续或变更）。第（四）项为兜底条款，赋予行政复议机关根据案件实际情况灵活适用合并审理制度的裁量权。 本条第二款规定合并审理的案件可以合并作出行政复议决定，使合并审理的制度效益得以完整实现。值得注意的是，本款采用了“可以”的赋权性规范而非“应当”的义务性规范，意味着行政复议机关可以根据个案情况灵活把握，对合并审理的案件也可以分别作出决定。 第二节 行政复议证据 【修订概览】 旧条例对证据制度的规定极为简略，仅第三十三条至第三十六条涉及调查取证、查阅材料、鉴定和勘验等有限内容，既无独立的证据节，也缺乏系统的证据规则。新条例第四章第二节“行政复议证据”（第四十四条—第四十九条）首次在行政法规层面构建了行政复议证据规则的完整体系，是本次修订证据立法领域的重大突破。 本节修订实现了三个层次的制度升级：一是调查取证方式的体系化整合。 第四十四条至第四十六条将当面询问、现场勘验、委托鉴定三种调查取证方式系统规定于一节之中，形成“询问—勘验—鉴定”三轨并行的取证模式。与旧条例相比，第四十五条新增现场勘验配合义务，第四十六条赋予当事人申请鉴定权并设置鉴定机构协商确定程序，使调查取证从行政复议机关的单方职权行为转变为兼顾当事人程序参与权的双方互动机制。二是证据效力规则的首次确立。第四十七条首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则——当事人在行政程序中无正当理由拒不提供而在复议程序中提供的证据，行政复议机关不予采纳，引导当事人在行政程序中积极协助行政机关查明事实。第四十八条首次确立调解中自认排除规则——调解中作出的自认不得在后续审理中作为不利证据使用，为新条例强化调解制度提供配套保障。三是阅卷权保障的强化。第四十九条将查阅权主体扩展至委托代理人，并将行政复议机关的规范性质从授权性规范升级为义务性规范。上述六条修订使行政复议证据制度从零散走向系统，从行政职权本位走向程序公正导向。 第四十四条（旧条例第三十四条第一款·当面询问当事人） 【解读】 本条是新条例对调查取证方式体系化的组成部分，系对旧条例第三十四条第一款“向有关人员进行询问”规则的提炼与升级，与第四十五条（现场勘验）共同构成对旧条例第三十四条各项调查取证规则的拆分重构，属于吸收后细化条款。 1、权力主体：旧条例第三十四条第一款将询问权赋予“行政复议人员”，新条例第四十四条将权力主体调整为“行政复议机构”。这一调整为机构负责人统筹安排询问工作、指定具体承办人员提供了组织法层面的依据，用语更为规范。 2、适用条件：认为有必要。“认为有必要”赋予行政复议机构较大的程序裁量空间——是否需要当面询问，由行政复议机构根据案件具体情况判断，而非依申请必须启动的程序，体现了行政复议程序效率与公正的平衡。 3、询问方式：当面询问。新增“当面”的方式限定，意味着本条规范的询问排除了书面询问、电话询问等方式，要求复议人员与询问对象进行面对面的直接交流。当面询问有利于复议人员直接观察当事人的陈述态度和反应，形成对案件事实更为全面、准确的内心确信，有效弥补传统书面审查的不足。 4、询问范围：案件相关事实。询问范围须限定于“案件相关事实”，防止询问范围泛化或偏离案件审理方向，保障询问程序的针对性和效率。 5、询问对象：当事人和其他有关人员。“当事人”指申请人、被申请人、第三人。“其他有关人员”指当事人以外的了解案件相关事实的人，如证人、鉴定人等，范围较旧条例“有关人员”更为明确。 本条的制度价值在于：为行政复议机关从传统“书面审”向“实质审”转型提供了基础性的程序工具。在旧条例框架下，行政复议审理以书面审查为原则，询问当事人仅作为调查取证的辅助手段，复议人员与当事人的直接接触缺乏明确的程序规范。新条例第四十四条将当面询问独立为一种法定的调查取证方式，为行政复议人员主动查明案件事实、直接听取当事人陈述提供了明确的规范依据，有利于提升行政复议案件审理的实质性和公信力，是实现行政复议“实质化解行政争议”制度目标的重要程序保障。 第四十五条（旧条例第三十四条第三款·现场勘验） 【解读】 本条是旧条例第三十四条第三款的基础上补充了配合义务条款，实现了对旧有现场勘验制度的补充和细化。旧条例仅将“被调查单位和人员应当配合”的义务规定于调查取证的一般条款中，未针对现场勘验单独设置配合义务。新条例在勘验条款中独立增设“有关单位、人员应当予以配合”的规定，将配合勘验上升为法定独立义务，不再依附于调查取证的一般配合条款。现场勘验通常需要进入他人不动产、查看设施设备，配合义务的法定化对保障勘验顺利进行具有显著的现实意义。此外，本条延续勘验期限不纳入审理期限的规则。旧条例第三十四条第三款确立的"现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限"规则，在新条例第四十五条中得以完整延续，为行政复议机关充分开展现场勘验提供了审理期限保障。 第四十六条（旧条例第三十七条·委托鉴定） 【解读】 本条系对旧条例第三十七条的吸收后细化完善，核心修订在于鉴定机构的确定方式及当事人自行委托鉴定的处理。 一、删除当事人自行委托鉴定渠道。旧条例第三十七条允许“当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定”，即行政复议程序中的鉴定存在“自行委托”和“申请行政复议机构委托”两条渠道。新条例第四十六条删除了当事人自行委托鉴定渠道，仅保留“申请行政复议机构委托鉴定机构”一条渠道。这一删除的理由在于：行政复议程序系由行政复议机关主导的法定救济程序，由行政复议机构统一委托鉴定，能够确保鉴定主体的中立性和鉴定结论的客观性，避免当事人自行委托鉴定在鉴定机构选择上的片面倾向。当事人在行政复议程序之外自行委托鉴定机构出具的意见，仍可作为书证提交行政复议机关，但属于当事人自行提供的证据材料，适用一般书证的审查判断规则，不属于本条委托鉴定的适用范围。 二、增设鉴定机构协商确定程序。 新条例新增两层次递进式的鉴定机构确定规则：首先由当事人协商确定具备相应资格的鉴定机构；协商不成的，由行政复议机构指定。旧条例对鉴定机构如何确定未作任何规定，实践中通常由行政复议机构单方指定，当事人的程序参与权缺乏保障。协商确定程序的增设，体现了对当事人程序选择权的尊重，有利于增强当事人对鉴定结论的认可度和接受度。 三、延续费用承担和审限排除规则。“鉴定费用由当事人承担”和“鉴定所用时间不计入行政复议审理期限”的规则完整延续。 第四十七条（新增·行政程序证据失权规则） 【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则。本条的规范逻辑源于民事诉讼中的证据失权制度——当事人在行政程序中有义务配合行政机关提供证据，若在行政程序中无正当理由拒不提供，但在行政复议程序中提供，其行为有违诚实信用和程序协同原则。为维护行政程序的严肃性和行政复议程序的效率，行政复议机关对上述证据不予采纳。这一规则有助于引导当事人在行政程序中积极配合行政机关查明案件事实，减少在行政复议阶段的“证据突袭”现象。本条在适用过程中应注意三个实质要件：一是被申请人有证据证明其在行政程序中依法要求申请人或第三人提供证据（须有合法的调取证据义务）；二是申请人或第三人无正当理由未予提供（主观上存在程序懈怠）；三是该证据是在行政复议程序中提供的（而非在行政程序中即已提供）。三个要件同时满足时，行政复议机关即应不予采纳。 第四十八条（新增·调解中自认排除规则） 【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订证据规则方面最具调解保障功能的制度创新之一。本条的规范逻辑源于条确立的“调解中自认不得作为诉讼中不利证据”规则。调解程序中，当事人为促成调解协议的达成，可能作出让步或认可协商条件、方案。若此类陈述或认可可以被后续行政复议审理中用作对其不利的证据，当事人将因顾虑后续的不利证据风险而在调解程序中不敢充分表达、不敢让步，从而实质性压缩调解的制度空间。新条例第六条确立了“行政复议机关应当加强行政复议调解工作”的原则性定位，本条从证据规则角度为调解制度提供了配套保障——解除了当事人在调解中“言多必失”的后顾之忧，鼓励当事人在调解中坦诚沟通、积极协商，有利于推动更多行政争议通过调解实质化解。 第四十九条（旧条例第三十五条·查阅、复制材料保障） 【解读】 本条系对旧条例第三十五条的吸收后扩展更新。旧条例第三十五条仅规定申请人、第三人本人可以查阅，本条将查阅权主体扩展至“申请人、第三人及其委托代理人”，委托代理人（包括律师）被明确纳入查阅复制材料的权利主体范围。本条新增“复制”权，使查阅权从单纯的“查看”扩展为“查看并复制”，为申请人、第三人及其委托代理人获取案件材料提供了更为充分的权利保障。此外，旧条例第三十五条规定“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件”，其制度功能在于保障当事人的阅卷权。新条例第四十九条延续了这一“应当提供必要条件”的义务性规范，权利主体和权利范围进一步扩展。 第三节 行政复议审理程序 【修订概览】 旧条例完全不涉及行政复议委员会制度和规范性文件附带审查的操作规则，相关制度长期处于行政法规层面的空白状态。新条例第四章第三节“行政复议审理程序”（第五十条—第五十四条）填补了上述两块制度空白，是本次修订在审理程序领域最具实质制度增量意义的规范群。 本节修订的核心贡献体现在两个维度：一是行政复议委员会制度的全面行政法规化建构。第五十条至第五十二条从委员会的组成方式、议事形式和咨询意见效力三个环节，完成了行政复议委员会制度的操作规范闭环。旧条例时期该制度仅在部分地方试点，缺乏统一的行政法规依据。第五十条确立“政府部门+专家学者”的多元组成结构，第五十一条区分“全体会议”与“案件咨询会议”两种议事形式，特别是第五十二条设置的三层次程序约束机制——附具咨询意见、说明采纳情况、不采纳须说明理由——在保障行政复议机关最终决定权的同时，以程序硬约束防范行政复议委员会功能虚化弱化，是制度设计的精妙所在。二是规范性文件附带审查程序的精密化细化。第五十三条赋予申请人在复议决定作出前补充提出附带审查申请的“知情宽限”程序权利，同时明确附带审查期限自行政复议中止之日起计算。第五十四条将中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象审查标准细化为四项具体情形——权限审查、内容审查、权利义务影响审查和兜底条款，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系，是本次修订在抽象行政行为监督领域最实质性的制度贡献。 第五十条（新增·行政复议委员会的组成） 【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政法规层面确立了行政复议委员会的组织构成规范。旧条例对行政复议委员会未作任何规定，行政复议法》虽在法律层面确立了复议委员会参与机制，但未细化委员会的组成方式。本条填补了这一行政法规层面的制度空白。 本条第一款明确委员会由“本级人民政府有关部门、专家、学者等”共同组成，体现了专业性与多元性相结合的原则——政府部门人员确保行政管理实践经验的注入，专家学者提供法律专业的支持，共同提升行政复议案件审理的专业性和公信力。主任、副主任由本级人民政府负责人或行政复议机构负责人等担任，确保了委员会的组织权威性。第二款规定国务院部门“可以”根据行政复议工作实际情况设立行政复议委员会，采用赋权性规范而非义务性规范，赋予国务院部门根据自身复议案件数量和复杂程度自主决定是否设立的灵活性。 第五十一条（新增·行政复议委员会的议事形式） 【解读】 本条系全新增加条款，对行政复议委员会的议事形式作出了明确规范，区分了两种主要的会议形式。“全体会议”侧重讨论行政复议工作中的重大事项、普遍性问题和工作部署，具有宏观指导功能；“案件咨询会议”专门为重大、疑难、复杂案件的审理提供咨询意见，具有个案咨询功能。两种议事形式各有侧重、互为补充，共同构成行政复议委员会的履职方式体系。此外，本条采用“等形式”的表述，为行政复议委员会在实践中探索其他议事形式预留了制度空间，体现了立法的灵活性和前瞻性。 第五十二条（新增·行政复议委员会咨询意见的效力） 【解读】 本条系全新增加条款，是行政复议委员会制度中最能体现制度刚性的关键规范，设置了严密的三层次程序约束机制。 一、第一层次：附具义务。行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会的咨询意见。这是形式层面的程序要求——咨询意见必须作为签发决定的必备附件，不得省略或遗漏，从程序入口确保咨询意见能够进入行政复议机关负责人的决策视野。 二、第二层次：说明义务。行政复议机构应当对咨询意见的采纳情况作出说明。这是内容层面的程序要求——不仅要附具咨询意见，还须逐条说明采纳或不采纳的情况，确保咨询意见在实质上得到充分考量，而非仅作为形式附件。 三、第三层次：理由说明义务。不采纳咨询意见的，应当说明理由。这是最关键的刚性约束——行政复议机构如不采纳咨询意见，须承担理由说明义务，倒逼其在决策时认真对待外部专家的专业意见，防止行政复议委员会功能虚化弱化。 值得特别强调的是，行政复议委员会的咨询意见具有咨询性质而非强制约束力，最终的行政复议决定仍由行政复议机关负责人签发。本条的制度设计并非将决定权转移至行政复议委员会，而是在保持行政复议机关最终决定权的前提下，通过强化程序约束，确保外部专家的咨询意见得到充分尊重和实质性考量。这一“程序性约束+实体性咨询”的制度设计模式，在保障行政复议机关依法独立行使复议决定权与发挥专家咨询作用之间取得了合理平衡。 第五十三条（旧条例第二十六条·规范性文件附带审查的申请时机与审理期限） 【解读】 本条系对旧条例第二十六条的吸收后细化完善。旧条例第二十六条已经确立了附带审查申请的“知情宽限”规则——申请人申请行政复议时尚不知道该行政行为所依据的规定的，可以在行政复议决定作出前补充提出审查申请。本条继承了这一规则的核心内涵，并在此基础上进行了两项重要补充。其一，旧条例第二十六条第一款后半段已经确立了“知情宽限”规则，本条第一款延续了这一制度。其制度考量在于：实践中申请人可能在申请行政复议时确实不知道该行政行为所依据的规范性文件，若严格限制其必须在申请时提出附带审查申请，将导致附带审查制度的实质功能受限。因此，允许申请人在获知相关规范性文件后，在行政复议决定作出前补充提出附带审查申请，体现了对申请人程序权利的充分保障。其二，审理期限起算规则的新增。这是在旧《条例》第二十六条基础上的重要补充。旧条例未规定附带审查期间的审理期限如何计算，实践中行政复议机构面临期限计算不明的操作困难。新条例明确、规定的附带审查期限自行政复议中止之日起计算，厘清了附带审查期间与审理期限的衔接关系，为行政复议机构的程序操作提供了明确依据。 第五十四条（新增·规范性文件审查标准） 【解读】 本条系全新增加条款。旧条例第二十六条虽然规定了附带审查的申请程序，但对于规范性文件合法性审查的实体标准，旧条例未作规定，实践中行政复议机构对于规范性文件的合法性审查缺乏统一的审查标准指引。本条首次将中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象的法律标准细化为四项具体情形，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系。 第（一）项：超越权限的具体化。该项将“超越权限”细化为两种子情形：一是超越制定机关的法定职权（即行政机关作出了本机关依法无权制定的规范性文件），二是超越法律、法规、规章的授权范围（即虽然具有制定规范性文件的职权，但具体条款内容超出了授权法所设定的立法权限）。两种子情形从“职权”和“授权范围”两个维度共同定义了超越权限的审查标准。 第（二）项：与上位法抵触。该项明确规范性文件的相关条款与法律、法规、规章等上位法的具体规定相抵触时，构成违反上位法。这一审查标准在等相关法律中已有确立，本条将其明确纳入规范性文件附带审查的适用依据。 三、第（三）项：违法增减相对人权利义务。该项是本次修订中最具行政法特色的审查标准——规范性文件没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，属于违反上位法的情形。这一审查标准直接回应了实践中较为突出的“红头文件”违法设定义务、减损权利的问题，为行政复议机关纠正违法规范性文件提供了有力的审查工具。 四、第（四）项：兜底条款。 “其他违反法律、法规、规章规定的情形”为兜底条款，保留了规范性文件审查标准在实践中的开放性和灵活性，避免列举式立法挂一漏万的风险。 本条四项审查标准共同构成了规范性文件附带审查的完整标准体系：第（一）项从权限维度审查，第（二）项从内容维度审查，第（三）项从权利义务影响的维度审查，第（四）项作为兜底条款保留开放空间。四重审查标准层层递进、相互配合，为行政复议机关在个案中系统性地审查规范性文件的合法性提供了清晰的操作指引，也增强了附带审查制度的可预期性和统一性。

2026年5月, 上海某API中转站的经营者发帖, 称自己被上海警方刑事拘留37日后转为取保候审。其在公开声明中承认, 通过非法技术手段获取境外大模型API接口并转售国内用户, 目前已退赔退赃, 后续将面临罚金, 且“肯定是要判刑的”。 该事件并非孤例。消息发布后, 行业内部出现普遍担忧, “听说有人被带走”的询问在开发者社群中频繁出现, 部分运营者紧急停止服务, 亦有从业者主动退群。当第一批以API中转为主要盈利模式的经营者开始面临刑事追诉, 一个核心问题摆在所有从业者与用户面前: API中转站的商业行为, 触及了哪些法律红线? 一 API中转站的技术原理与盈利模式 API中转站本质上是一个API网关与聚合转发服务平台, 核心功能是充当用户与第三方大语言模型(LLM)供应商(如OpenAI、Google或Anthropic)之间的数据中转桥梁。在这个平台架构中, 面向用户的部分被称为“前端”或者“AI套壳”, 通常是独立开发的应用、网站、或聊天界面。底层的技术结构被称为“后端”或者“API网关”, 负责接收本地用户的输入并将其包装成标准化的请求, 然后通过API(应用程序接口)发给海外的官方AI服务器。 API中转模式中, 数据流转主要分为四个阶段。首先, 处于服务器受限地区, 无法直接访问境外模型的本地用户在AI套壳界面上输入Prompt(提示词)。然后, 网关服务器在接收到本地用户的请求后, 会附加合法的身份凭证(API Key), 并通过在北美、欧洲等海外节点进行流量中转。随后, 境外的AI供应商收到请求, 并将其识别为来自合法云端开发者的使用。最后, 境外模型生成的原始文本将会返还给网关, 再经网关格式化处理后, 返还给本地用户。 用户之所以选择该路径, 原因在于在中国境内直接使用境外AI存在三重障碍: 网络访问不稳定、需要境外信用卡支付、各模型接口格式不统一。API中转站同时解决了上述问题——在境外部署服务器以规避网络限制, 批量采购额度以支持支付宝/微信充值, 利用One API等工具将不同模型统一为兼容格式。 从盈利模式看, API中转站的利润来源可分为“合法优化”与“灰色操作”两类。 合法优化模式, 运营者利用官方API的机制降低成本。例如, 使用付费企业级API Key, 绑定企业级信用卡, 严格按照实际花费的代币(Token)量进行付费; 或通过Prompt Caching(提示缓存)复用用户相同的系统提示词, 享受官方提供的50%至90%折扣, 但向前端用户按全价收费, 赚取差价。 与之相对的则是“灰色操作”及非正规的运营模式, 常见手段包括: 号池复用: 这种模式主要利用自动化脚本程序批量注册境外AI平台的免费账号, 并利用网络爬虫技术抓取这些免费账户在浏览器中的对话。在该模式下, 内部通常存在一个免费账户池, 系统会轮流使用其中的账号直到免费额度耗尽。 非法方式获得API Key: 通过黑色渠道购买官方API Key, 例如使用在暗网流通的盗刷信用卡或拒付卡, 直到盗刷的信用卡被冻结或者发生银行拒付。另一种机制是通过网络爬虫程序抓取在互联网上开源项目意外暴露的API Key并使用。也有直接盗取订阅了AI服务企业账户从而获取AI供应商的算力或者通过“钓鱼”手段, 比如使用虚假的AI开发项目来诱骗正规开发者的API Key。 逆向中转: 将ChatGPT Plus或Claude Pro的网页接口逆向工程, 包装为API出售给多人使用, 一个20美元/月的订阅被分割给十几人使用, 边际成本极低。 定价套利: 利用Coding Plan与API之间的价差。举例而言, 某平台Coding Plan包含100万Token免费额度, 运营者购买100份获得1亿Token, 以0.1元/万Token价格转售。 模型降级替换: 用户支付高阶模型的费用, 实际调用的可能是国产小参数模型, 成本相差数十倍。 二 API中转站经营者的法律风险层次 从现有案例和法律规定出发, API中转站经营者的法律风险可分为三个层次: 刑事犯罪、行政违法、违约责任。 (一) 刑事犯罪 1.提供侵入、非法控制计算机信息系统程序、工具罪: 如果平台的自动化脚本为了绕过OpenAI的安全防护强行攻破或绕过了Cloudflare验证、图像验证码(CAPTCHA)等防火墙, 则可能构成此罪。四川开江法院曾审结一起贩卖VPN翻墙链路案件, 以该罪判处被告人江某有期徒刑四年六个月, 并处罚金50万元。其内在逻辑在于: 中转站提供的代理工具, 使用户得以绕开官方API的地区限制访问措施, 本质上构成对目标系统正常访问控制措施的规避, 可被认定为“侵入计算机信息系统”的工具。 2.非法经营罪: 在开篇提及的案例中, 上海公安机关以涉嫌“非法经营罪”对该中转站站长采取了刑事拘留的强制措施。该罪名此前在VPN翻墙案件中被广泛适用, 即在未取得增值电信业务经营许可的情况下, 长期、大规模地以盈利为目的提供跨境电信服务, 则构成“非法经营罪”的客观要件。API中转站同样涉及未经许可从事电信业务经营, 且还存在违法提供生成式人工智能服务、数据违法跨境行为, 存在被适用该罪名的风险。根据, 个人涉及非法经营的, 经营数额在五万元以上, 或者违法所得数额在一万元以上的, 应予立案追诉。 3.侵犯公民个人信息罪: 用户通过API中转站提交的每一条提问, 都有可能包含个人信息。若中转站将用户数据收集、倒卖, 或未经申报将个人信息传输至境外, 则直接触犯本罪。确有实测发现, 部分中转站存在恶意代码注入、窃取云凭证、盗取加密资产等行为。地下网关常常将用户聊天日志打包, 转手卖给急需真实人类语料来训练本地大模型的AI初创企业。 4.其他罪名: 此外, 如通过盗刷他人信用卡获取API额度、使用伪造身份信息批量注册账号, 还可能触犯信用卡诈骗罪或伪造身份证件罪。 (二) 行政违法 1.非法经营行为: 未取得电信业务经营许可证从事电信业务经营, 依据《电信条例》可能面临没收违法所得并处3至5倍罚款; 无违法所得的, 则处10万以上100万元以下罚款, 情节严重者责令停业整顿。使用未备案向公众提供生成式人工智能服务的, 违反了, 情节严重者可责令暂停提供相关服务。 2.跨境联网违规处罚: 根据, 使用未经批准的信道实现跨境联网的, 由公安机关给予警告、责令停止联网, 可并处15,000元以下罚款。 3.数据跨境违规处罚: 未依法进行数据出境安全评估即向境外传输个人信息, 依据《数据安全法》第46条, 最高可处1000万元以下罚款, 并可责令暂停相关业务、停业整顿、吊销相关业务许可证或营业执照。 4.税务行政处罚: 通过支付宝/微信私账收款的经营者普遍存在偷逃税款问题, 面临补缴税款、加收滞纳金及罚款。 (三) 违约责任 API中转站通过逆向工程将网页接口包装为API, 或通过批量注册账号获取免费额度转售, 本质上是违反平台服务协议的违约行为。官方平台一旦检测到此类行为, 可依据用户协议注销账号、没收剩余额度、主张违约赔偿。2026年1月, Anthropic大规模对中转商发起围剿——不再封禁IP, 而是直接识别TLS指纹及行为模式, 表明官方已从技术层面系统性地打击中转行为。 三 个人与企业使用境外AI的合规路径 API中转站的经营者面临刑事追诉, 但境外AI服务本身并非绝对的违禁品。关键在于“如何使用”。 (一) 个人消费者的三条路径 路径一: 官方直连(高法律风险) 技术上需使用VPN翻墙直接访问境外大模型。根据, 任何单位和个人不得自行建立或者使用其他信道进行国际联网。个人使用VPN访问境外互联网(俗称“翻墙”)本身即构成行政违法, 由公安机关责令停止联网, 给予警告, 可并处15000元以下罚款。 路径二: 通过API中转站(高数据风险) 用户明知系违规渠道仍使用, 可能被认定为共同违法, 但普通消费者个人使用通常不构成刑事犯罪。更大的风险在于数据安全: 用户输入可能被倒卖, 预充值余额可能因平台跑路而损失, 模型可能被降级, 甚至被植入恶意代码。API中转站的使用风险远不止于法律层面, 数据安全与财产安全风险同样显著。 路径三: 通过合规境内代理服务(推荐) 选择已取得相关资质的境内服务商, 使用前应审查服务商是否已合法接入海外大模型并提供稳定访问。该路径是目前对个人用户最为稳妥的选择。 (二) 企业用户的合规要求 企业使用境外AI的合规要求远比个人复杂。建议企业在使用境外AI前建立完整的合规体系: 1.选择合规服务商。 优先选用已建立数据安全体系、通过等保测评的服务商。选择时应重点审查服务商的API Key来源、资质合规性、数据处理透明度、服务等级协议及法律责任归属。 2.评估是否需要完成数据出境合规监管程序。 根据, 非关基单位向境外提供个人信息, 年度累计超过100万人以上非敏感个人信息/10万人以上敏感个人信息的, 必须通过国家网信部门组织的安全评估; 年度累计出境10万-100万非个人信息/10万人以下敏感个人信息的, 则可选择订立标准合同或通过保护认证。同时应建立数据分类分级、出境风险自评估及数据出境全流程管理制度。 3.注意数据输入安全。 建立内部AI使用管理制度, 严禁将商业秘密、核心代码、未公开客户信息等敏感数据通过未经合规评估的渠道输入境外AI, 否则可能构成泄露商业秘密, 承担民事赔偿甚至刑事责任。 4.建立内部数据合规制度。 参照等法规, 建立涵盖内容治理、个人信息保护、数据跨境合规、算法安全、行业专项合规等全链路的内容管理制度, 对境外AI进行同样标准的审核和管理。 5.采用合法合规的信道进行跨境联网。优先选用三大运营商的跨境联网线路。如果需要使用其他供应商的线路, 应要求其提供三大运营商的授权许可或与其的合作合同。 结语 API中转站业务正从“灰色套利”走向“刑事追诉”。上海站长的37日拘留经历已成为行业首例警示性事件。可以预见, 更多类似案件或将进入司法程序。 但用户无须过度恐慌。当前刑事打击的核心对象是违法经营者与规模化商业行为, 规制的是违反中国生成式人工智能服务安全性、合规性方面要求的大模型桥接行为。对个人用户而言, 真正需要警惕的不是法律责任, 而是数据安全、账户安全与资金安全——通过非正规渠道使用境外AI, 用户无从知晓自身对话记录是否被截留、预付款项是否安全。对企业用户而言, 选择合规渠道、建立完整的数据合规体系, 方为稳健之策。

引言 2026年3月12日，十四届全国人大四次会议高票表决通过，国家主席习近平签署第70号主席令予以公布。这部共五编、1242条的法典，将于2026年8月15日——全国生态日，正式施行。 这是继《民法典》之后，我国第二部以"法典"命名的法律，也是世界上第一部以"生态环境法典"命名的法律。 法典为何而来？它整合了什么、创设了什么、改变了什么？对于执法部门和人员、企业、社会组织以及每一位身处法典时代的人而言，这些问题的答案，关乎切身权益，值得认真探寻和领会。 本篇作为《生态环境法典》系列解读的开篇，旨在帮助读者建立对法典的整体认知——厘清它从何处生长而来，它的体系架构是什么，它的立法逻辑如何，以及它所确立的核心制度意味着什么，为后续专题解读筑牢基础。 01.积累四十年，为何此时成典 从"有法可依"到"法出多门" 中国的生态环境立法，始于改革开放初期。1979年，颁布，标志着我国生态环境法治建设迈出历史性第一步；1989年，正式颁布实施，成为环境领域的基本法。此后四十年间，伴随着生态文明建设的不断推进，大气、水、固废、土壤、噪声、海洋……一部接一部的专项领域的单行法相继出台，逐步形成了以为基本法、以各专项单行法为主干、以配套法规规章为补充的的立法体系，基本解决了"有法可依"的问题。 然而，立法的快速扩张与分散推进也带来了新的问题。截至《生态环境法典》编纂之前，我国已积累30多部生态环境领域法律、100余件行政法规、1000余件地方性法规，加之散落在其他部门法中的相关规定，这一体系在数量上蔚为壮观，在实践运行中却问题丛生，集中体现为三大痛点： 立法冲突与重复并存。不同单行法出台于不同时期，立法目的、价值取向、制度设计各有侧重，缺乏系统性统筹，相互之间难以协调，同类事项在不同法律中适用不同标准、处罚尺度各异的情况并不罕见，既给执法工作带来困惑，也增加了市场主体的合规成本。 碎片化与系统性不足。各单行法各守一方，大气是大气、水是水、土壤是土壤，但环境污染往往是跨介质、跨要素的整体现象。分散立法的格局难以支撑生态环境系统性、整体性治理的现实需求，难以形成治理合力。 立法滞后于改革实践。 党的十八大以来，生态文明体制改革快速推进，"三线一单"、排污许可证核心地位、生态保护补偿、碳排放权交易等一系列重要制度在政策层面广泛推行、经实践检验可行，却长期游离于正式法律体系之外，缺乏坚实的法律支撑，难以实现长效化、规范化运行。 用一句话概括：我国生态环境立法长期"多而不精、散而不统"，体系化重构已成为破解困境、推动生态环境治理现代化的迫切需求。 法典化：时代所需、实践所盼，是此刻最好的选择 编纂《生态环境法典》，并非在现有立法之外另起炉灶，而是对现行法律制度进行系统整合、编订纂修与集成升华。这一选择，在当下有其内在的必然逻辑。 其一，时机成熟。党的十八大以来，习近平生态文明思想日益丰富完善，生态文明体制改革持续深化，一批经过实践检验、行之有效的制度安排已积累足够的实践经验，具备了上升为法典规范的条件，为法典编纂奠定了坚实的理论与实践基础。 其二，现实需求迫切。立法碎片化所带来的执法困难、合规成本高、制度漏洞频现等问题，已对高质量发展与高水平保护的协同推进形成制约。无论是执法一线的规范履职需求、企业的合规经营需求，还是社会公众的生态权益保障需求，都需要一部体系完备、标准统一的法典，破解实践中的堵点难点。 其三，政治部署明确。党的二十届三中全会明确将"编纂生态环境法典"列为全面深化改革的重大政治任务和立法任务。这一定位，既赋予了法典编纂的权威性，也决定了法典的高起点与高标准。 2026年3月，这部历经五次常委会审议、广泛征求各方意见、在两会期间又经历200余处修改的法典，以高票获得通过。这是中国生态环境法治建设四十年积累的一次集中释放，也是迈向更高治理境界的历史性起点。 02.五编体系：法典的骨骼与筋脉 《生态环境法典》共设5编、1242条，法典的五编结构，是理解整部法典的基本框架。五编依次为：总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。这一结构并非随意排列，而是内含“源头预防—过程管控—生态保护—绿色转型—责任追究”这一深刻的立法逻辑。 总则编：法典的"总纲" 总则编是法典的灵魂所在，统领后续各编。它解决三个层面的问题： 一是价值与原则。法典明确以"保护生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益，维护生态安全，推动绿色低碳发展，建设生态文明"为立法目的，确立了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责等基本原则。 二是监管体制。法典确立了国务院生态环境主管部门统一监督管理的体制，明确了"统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责"的"四个统一"，为解决长期以来多部门交叉管理、职责不清的顽疾提供了法典级依据。明确涉及生态环境监管等十余个相关部门（包括生态环境、自然资源、发改、工信、住建、水行政、农业农村、林业草原、交通运输等）的职责分工，厘清部门监管边界，为解决长期以来多部门交叉管理、职责不清、推诿扯皮的顽疾提供了法典级依据，实现监管合力的有效凝聚。 三是核心制度的统领性规定。总则编将排污许可、环境影响评价、生态环境分区管控（"三线一单"）、总量控制、生态保护补偿、突发环境事件应对、信息公开与公众参与等贯穿全典的核心制度，作出统领性规定，为各编的具体制度提供基础性支撑。 污染防治编：整合重构的"压舱石" 污染防治编是法典篇幅最大的一编，也是与现行单行法关系最为密切的部分。它将原《土壤污染防治法》《噪声污染防治法》等六部专项法律，以"通则+分则"的结构整合编入，同时新增了光污染、电磁辐射污染防治专门规定，填补了此前的立法空白。 这一编的立法意义不仅在于整合，更在于重构：通过设立"通则"分编，将排污许可、污染物排放标准、总量控制等具有普遍适用性的制度提升为各污染防治领域的公共制度，改变了过去各单行法各自规定、标准不一的局面，实现了制度的"提取公因式"，让污染防治监管更加规范、统一、高效。 生态保护编：从"单要素"到"全域治理" 生态保护编是对过去自然保护立法长期缺位的重要弥补。它确立了山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的基本遵循，将以国家公园为主体的自然保护地体系、生物多样性保护、生态修复、水土保持等纳入统一的法典框架。 这一编的最大意义，在于实现了立法理念从"单一要素保护"向"全域生态系统治理"的跃升——不再是“头痛医头、脚痛医脚”，而是把山、水、林、田、湖、草作为相互依存的生命共同体，纳入整体性保护的法律框架。 绿色低碳发展编：面向未来的"先锋编" 这是生态环境法典最具创新性、前瞻性的一编，也是世界生态环境立法中的首创之举，彰显了我国推动绿色低碳发展、应对气候变化的坚定决心。 法典将碳达峰碳中和目标、绿色低碳发展纳入法治轨道，明确碳排放权交易、产品碳足迹管理等核心制度，对应对气候变化作出原则性、引领性规定。鉴于我国尚未制定专门的气候变化立法，这一编为今后相关立法预留了制度空间、奠定了法律基础。 绿色低碳发展编的出现，意味着法典不仅是对过去立法的整合，更是对未来治理方向的战略部署——从末端治理走向源头预防，从污染管控走向绿色转型。 法律责任和附则编：法典的"钢牙利齿" 法律责任编是保障法典有效实施的“利剑”，相比单行法时代，科学调整违法责任，部分违法行为大幅提升处罚金额，部分科学分类，让法典真正“长出牙齿”、彰显刚性。同时，提升了一些重点违法行为的罚款上限，增加个人违法主体和多项情形的双罚制，并进一步明确了行政责任、民事责任与刑事责任的衔接机制，强化了对违法行为的震慑力。 附则对法典中的适用范围、施行日期等作出补充规定，明确等10部相关法律自法典施行之日起废止，确保法典与现行法律体系的顺畅衔接，保障法典的平稳实施。 03.适度法典化：务实理性的中国路径 值得专门说明的是，《生态环境法典》选择了"适度法典化"的编纂模式，而非大包大揽的"完全法典化"。这一选择体现了中国立法的务实理性与科学严谨。 具体而言，法典的编纂过程中，对现有的生态环境相关法律规范分三类情况处理： 第一类，整体纳入、同步废止。将现行的、、、、、《土壤污染防治法》、、《噪声污染防治法》、、等10部法律整体纳入法典，上述法律不再单独保留。 第二类，择要纳入、协调共存。将、、《湿地保护法》、《长江保护法》、《黄河保护法》、、《循环经济促进法》、等20余部相关法律的要旨要则择其重点纳入法典，相关法律继续保留，法典与之协调共存。 第三类，原则引领、预留空间。针对气候变化应对、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等尚无专门立法的领域，在法典中作出原则性、引领性规定，为今后专门立法预留制度空间。 这种分类处理的方式，既避免了“一刀切”的机械整合带来的实践脱节问题，又保持了法典的开放性与兼容性，为未来生态环境法律体系的持续完善留有余地。事实上，除上述法律外，与法典紧密相关的还有百余部法规规章，据生态环境部统计，30余部行政法规、80余部部门规章、400余件规范性文件中，与法典要求不一致都即将进行修改、废止。 04.贯穿法典的核心制度 理解法典，有几项核心制度尤为关键，它们如同法典的"经络"，贯穿各编始终。 生态环境监测，立足大生态环境，全面规范生态环境监测，明确各类监测的责任主体和法律责任，全面区分不实监测和虚假监测。对各类主体都将产生全面影响，必须将生态环境监测落实到岗、到人。 排污许可制度，是法典最核心的执行抓手。法典确立排污许可证在污染防治领域"一证式管理"的核心地位：企业持证排污、按证排污，排污许可证的内容覆盖排放浓度、排放总量、执行报告、台账记录、信息公开等全部管控要求。对于企业而言，排污许可证的管理将更加全面、精细、严格。 环境影响评价制度，是法典确立的重要事前管控手段。法典将“环境影响评价”扩展为“生态环境影响评价”，将对生态的影响纳入评价范围，并与生态环境分区管控制度相衔接，共同构成源头防控体系。 生态环境分区管控制度（"三线一单"），是法典新确立的重要管理制度。"三线"是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，"一单"是生态环境准入清单。这一制度以空间分区的方式明确哪里可以做什么、不能做什么，为产业布局、项目选址、环境准入提供了刚性约束。法典的出台，使这一在实践中已广泛推行的制度获得了最高层级的法律依据。 生态保护补偿制度，是法典着力强化的利益平衡机制。法典明确通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等多元方式，对依法开展生态保护的地区、单位和个人予以补偿，推动"绿水青山"向"金山银山"的价值转化。 信息公开与公众参与制度，体现了法典的民主底色。法典专设章节，确立公众的知情权、参与权与监督权，规范了重大生态环境决策的信息公开要求和公众参与程序，为社会组织和公众参与生态环境治理提供了制度通道。 05.法典的历史意义：不止于立法本身，更是时代的里程碑 2026年8月15日，全国生态日，《生态环境法典》将正式施行。选择这一天，绝非偶然——它既是庄重的法律宣示，也是向全社会发出的明确信号：生态文明建设，已全面进入法典化时代。生态环境治理将迈入更加规范、更加系统、更加法治的新阶段。 法典的意义，超越了一次普通的立法事件。它意味着： 我国生态环境治理从分散走向统一。30多部法律的"各自为政"，整合为一部体系完备的法典，执法标准更加统一，制度逻辑更加清晰。 我国生态文明建设从实践走向规范。党的十八大以来生态文明建设的理论成果、制度成果、实践成果，通过法典化的方式固定为长期稳定的法律制度，赋予其最高层级的法律权威。 我国向全球贡献了生态环境立法的中国方案。作为世界上第一部以"生态环境法典"命名的法律，《生态环境法典》立足中国国情，构建了独具中国特色的生态环境法治体系，在世界环境法律史上留下了鲜明的中国印记，为全球生态环境治理提供了可借鉴的中国经验。 法典时代已然开启，生态环境法治变革势在必行。无论是生态环境监管部门及执法人员、企业事业单位、第三方技术服务机构，还是每一位关心生态环境的普通公众，读懂法典、遵守法典、运用法典，都是应对时代变局、履行法定义务、维护自身权益的第一步。 后续，我们将持续推出系列主题解读文章，进行主要变化解读，新旧法律对照，深入拆解法典对执法、企业、第三方机构、公众与社会组织等不同主体的具体影响，提供可落地的实操指引。敬请持续关注。

摘要：2026年4月27日至5月8日，中国证券监督管理委员会（“证监会”）国际合作司对7家拟境外上市企业出具备案补充材料要求，覆盖电子制造、互联网服务、半导体、消费电子、新能源、生物医药及医疗器械七大核心赛道，其中硬科技与医疗健康领域企业占比超70%。 本文立足本期监管反馈核心法律逻辑，梳理共性合规痛点，为拟境外上市企业及中介机构提供可落地的实务指引，助力规避实质性合规风险、高效推进备案进程。 一、近期监管动态综述 本期7家反馈企业中，既包含迈瑞医疗这类医疗器械行业龙头，也涵盖铂科电子、移芯通信等硬科技细分领域领军者，其中昆仑新能源因存在A股上市辅导撤回记录，成为监管重点关注对象。整体来看，本期监管进一步强化了“合规无死角、风险全排查”的审查标准，核心逻辑聚焦四大维度： 1. 股权合规全链条穿透：核查范围从传统的股权代持、增资转让定价，延伸至国有股标识办理、私募基金备案及股东出资瑕疵排查，要求对每一次股权变动的合法性出具明确结论性意见，不留任何模糊空间。 2. 跨境资本流动闭环核查：针对红筹架构企业，全面核查37号文外汇登记、返程并购交易对价与税务合规、境外子公司ODI备案等全流程，严防境内资产通过不合理定价违规转移至境外。 3. 股权激励精细化审查：监管重点从内部员工激励延伸至外部顾问参与情形，特别是0元认购等极端低价安排，将利益输送风险排查提升至前所未有的高度。 4. 特殊事项实质性影响评估：将A股上市撤回原因及后续安排、房屋租赁备案瑕疵、安全生产行政处罚等事项纳入核心问询范围，要求充分论证其对本次发行上市的实质性影响。 二、重点法律问题深度解析 （一）股权合规：全链条穿透核查，筑牢上市基础 股权清晰稳定是境外上市的核心前提，本期7家企业中有6家被问及股权相关问题，覆盖历史代持、定价公允性、出资瑕疵、国有股标识及私募基金备案等多个环节，形成了完整的股权合规审查链条。 典型案例： 铂科电子被要求就最近12个月新增股东入股价格公允性、员工股权激励合规性、历史股权代持清理情况及私募基金股东备案情况出具明确结论性意见，并同步说明国有股东国有股标识办理进展；移芯通信需核查历次增资及股权转让的实缴出资情况，全面排查未履行出资义务、抽逃出资等瑕疵；昆仑新能源、博纳西亚均被要求详细说明历史沿革中是否存在股份代持情形，并就历次股权变动的合法性出具专项法律意见。 法律分析： 依据《监管规则适用指引——境外发行上市类第2号》，监管机构通过全链条穿透核查，核心防范三类风险：一是通过股权代持规避竞业限制、公职人员经商禁令等法律法规；二是通过低价增资、转让向关联方进行利益输送；三是国有资产流失及私募基金违规持股。其中，国有股标识办理作为国资监管的法定程序，若未及时完成将直接导致备案中止；私募基金未按规定备案，则可能导致股东资格存在瑕疵，进而影响发行人股权结构的合法性。 （二）跨境合规：红筹架构全流程闭环验证，严防资产违规转移 本期4家涉及红筹架构或境外子公司的企业均被重点问询跨境合规问题，监管要求从外汇登记、返程并购到ODI备案形成完整的证据链，不再接受形式化的合规承诺。 典型案例： 再惠网络被要求详细说明持股5%以上股东37号文外汇登记情况、境内机构股东对外投资程序履行情况，以及返程并购中收购境内主体的交易对价、定价依据及税费缴纳情况；绿联科技、博纳西亚、迈瑞医疗均需补充说明全部境外子公司的境外投资、外汇登记监管程序履行情况，并就合规性出具结论性意见。 法律分析： 依据（10号文）及37号文，红筹架构搭建及境外投资需严格履行外汇、税务及外商投资监管程序。本期监管的核心变化在于，不再满足于“已履行相关程序”的形式声明，而是要求提供交易对价支付凭证、完税证明等实质性证据，重点核查返程并购定价是否公允、是否存在通过低价转让向境外转移资产的情形。对于境外子公司较多的跨国经营企业，监管要求逐一核查ODI备案及外汇登记情况，确保跨境资本流动全程合规。 （三）股权激励：外部顾问低价认购成监管焦点，严查利益输送 股权激励合规性问询在本期呈现明显的精细化趋势，监管重点从内部员工激励延伸至外部顾问参与情形，特别是0元认购等极端低价安排，成为本期监管的标志性关注点。 典型案例： 昆仑新能源被要求核查外部顾问参与员工持股计划的具体情况，并就是否存在利益输送出具明确意见；博纳西亚则面临更为严苛的质询，需详细说明外部顾问沈渭忠以0元认购股份的商业合理性，以及该价格与其他外部顾问、员工认购价格存在显著差异的原因，并论证其合法性及是否存在利益输送。 法律分析： 员工持股计划的核心目的在于激励内部核心员工，外部顾问参与本应限于对公司发展有不可替代贡献的人员，且定价应符合公允价值。0元认购或显著低于公允价值的认购价格，极易引发监管机构关于利益输送、商业贿赂的合理怀疑。依据《监管规则适用指引——境外发行上市类第2号》，发行人需承担极高的举证责任，证明外部顾问确实提供了核心技术或关键商业资源，且定价具有充分的商业依据，否则将构成实质性合规瑕疵。 （四）特殊事项：实质性影响评估，排除上市障碍 本期监管新增多项特殊事项问询，要求企业充分论证相关事项对本次发行上市的影响，核心在于判断其是否构成规定的不得境外发行上市的情形。 典型案例： 昆仑新能源需说明前期A股上市辅导备案及申请撤回的具体原因、是否计划继续推进A股上市，以及是否存在对本次境外上市产生重大影响的情形；博纳西亚被要求说明未办理房屋租赁登记备案手续对日常经营及上市的影响；迈瑞医疗则需说明控股股东股份质押的具体情况，及其对公司控制权和正常业务开展的影响。 法律分析： 监管机构对特殊事项的问询，本质是对发行人持续经营能力和合规性的全面评估。A股上市撤回若因重大合规问题导致，将直接影响本次境外上市；房屋租赁备案瑕疵虽通常不构成重大违法违规，但需证明其不会对公司持续经营产生重大不利影响；控股股东高比例股权质押则可能引发控制权变更风险，需充分论证质押平仓线与当前股价的安全边际及股东的偿债能力。 三、拟上市企业申报前合规整改建议 结合本期监管反馈的核心逻辑，针对上述共性合规痛点，建议发行人及中介机构在备案申报前严格执行以下核查及整改程序： （一）股权合规专项整改：全链条穿透核查，确保股权清晰 核查程序： 全面梳理发行人自设立以来的历次股权变动情况，调取股权转让协议、出资凭证、银行流水、资产评估报告及完税证明；绘制完整的股东穿透图谱，穿透至最终自然人、国资主体或上市公司；核查私募基金股东的备案情况及国有股东的国有股标识办理进展。 实务指引： 彻底清理历史股权代持，提供资金流转闭环佐证材料，明确代持动因不存在违法违规情形；历次增资及转让定价需与同期外部融资估值对标，若存在定价异常，协同审计师、评估师出具专项说明；督促私募基金股东完成协会备案，国有股东及时办理国有股标识及资产评估备案手续；全面排查出资瑕疵，及时补缴出资并整改。 （二）跨境合规专项整改：构建全流程证据链，确保资本流动合规 核查程序： 针对红筹架构企业，逐一核查持股5%以上股东的37号文外汇登记证明、境内机构股东的ODI备案文件；调取返程并购的股权转让协议、支付凭证及完税证明；全面梳理境外子公司的设立及变更情况，核查其ODI备案及外汇登记手续。 实务指引： 未履行37号文外汇登记的股东，及时向外汇管理部门补充办理；返程并购定价需以资产评估结果为依据，确保交易对价公允，足额缴纳相关税费；境外子公司未办理ODI备案的，尽快向发改委及商务部补充备案，形成完整的跨境合规证据链。 （三）股权激励专项整改：规范外部人员参与，杜绝利益输送 核查程序： 全面梳理股权激励计划的人员构成、入股价格及决策程序，重点核查外部顾问的身份、贡献及定价依据；比对外部顾问与内部员工的认购价格差异，分析其合理性。 实务指引： 严格限制外部顾问参与员工持股计划的比例，确需参与的，需提供其为公司提供核心技术或商业资源的充分证据；认购价格应不低于同期公允价值，若存在低价认购，需补缴差价或取消授予；在招股书中详细披露外部顾问的基本情况、贡献及定价依据，充分论证其合理性。 （四）特殊事项专项整改：充分评估风险，制定缓释措施 核查程序： 全面梳理公司历史上的上市辅导及申请情况、行政处罚记录、房屋租赁情况及控股股东股权质押情况；逐一评估相关事项对公司持续经营及本次上市的影响。 实务指引： 针对A股上市撤回，详细说明撤回原因及整改情况，明确是否存在重大合规问题；针对行政处罚，提供整改证明及监管部门出具的合规意见，论证其不构成重大违法违规；针对房屋租赁备案瑕疵，及时补办备案手续或由控股股东出具兜底承诺；针对股权质押，量化分析安全边际，披露股东的偿债能力及备用流动性安排。 四、结语 2026年4月27日至5月8日的监管反馈，进一步彰显了中国证监会境外上市备案“实质重于形式、精细化穿透核查”的核心导向。本期监管延续了对股权合规、跨境资本流动等传统领域的重点关注，也对外部顾问0元认购、A股上市撤回等新型特殊事项发起深度质询，核查深度与广度持续拓展。

自2023年3月31日（“《试行办法》”）及配套监管规则适用指引正式实施以来，境外上市备案制已平稳运行满三年。与制度实施初期市场普遍聚焦于规则文本解读不同，当前市场对备案制的关注重心，已不宜停留在对公开反馈事项的简单罗列。 从政策基调来看，支持境内企业依法合规利用境外资本市场的根本方向并未改变。市场感受到的“审核趋严”，更准确地说，并非源于制度方向的调整，而更多体现为既有规则在具体项目中的适用更加精准细化，监管对事实认定的扎实性、材料披露的准确性和结论依据的可验证性提出了更高要求。对企业与中介机构而言，备案已不再是程序性的材料申报，相关要求需要更早嵌入项目路径设计与合规论证之中。 本文基于对最近半年境外上市备案补充材料的系统梳理，并结合近期项目实践观察，从三个维度展开分析：一是备案制运行三周年后，上市路径研判、发行方案口径及备案材料准备所呈现的实践变化；二是近期补充反馈中持续出现的主要法律关注点及其背后的审核关切；三是从行业视角观察不同业务类型下监管议题的叠加方式。需要说明的是，本文仅为基于公开信息和实践经验的观察总结，并不意在穷尽所有审查情形，亦不代表相关部门已形成固定的审查标准。 一、路径、方案与材料：备案实践中的三项变化 首先，上市路径研判环节前移，直接上市路径的重要性明显提升。H股直接赴港上市路径在备案审核周期、股权结构、全流通安排及后续资本运作衔接方面具有相对清晰的预期；对于业务和核心资产主要位于境内、且不依托境外控股平台实现上市的企业而言，H股路径宜在项目初期即纳入重点比较与论证范畴。与之相比，采用红筹或VIE架构的项目，由于其架构特性，备案反馈中更容易被要求说明架构搭建合理性及合规性（包括境内运营实体在外商投资、外汇、税务等方面的合规性）以及行业监管适配等事项，需在项目前期完成充分的系统性论证。如今，上市路径选择已不再是企业启动上市筹备后才纳入考虑的后置事项，而应在企业融资、架构搭建及业务发展阶段进行提前研判，并作为影响股权结构设计、跨境合规安排及中长期资本运作安排的重要前置决策。 其次，发行方案、募集资金用途及申报材料之间的一致性，正在成为影响审核效率的重要事项。近期公开反馈中，关于发行上市方案的问询明显更加具体，常见问题包括：备案报告与招股说明书关于发行数量、发行比例、超额配售权、全流通安排、发行前后股权结构及预计募集资金金额的表述是否一致[1]；募集资金用途、境内外用途比例、是否涉及境外募投项目及相应审批、核准或备案程序是否已经履行等。此类问题反映出监管部门对发行方案可执行性、资金用途真实性以及申报文件口径一致性的重视。对于企业和中介机构而言，发行方案不宜只在交易所申报文件中作资本市场层面的描述，还需要同步回到备案报告、法律意见书及募集资金说明中逐项对应，避免因口径不一致影响后续审核进度及沟通效率。 最后，备案审核对材料基础和说明质量的要求进一步提高。备案报告、境内法律意见书、控制架构说明、募集资金用途说明等文件，已成为监管判断业务真实形态、控制关系、资金安排及持续合规基础的重要载体；材料是否齐备、表述是否一致、事实基础是否经得起交叉验证，往往会直接影响备案沟通的效率与项目推进节奏[2]。 二、近期反馈：主要法律关注点与审核逻辑 基于对2025年11月至2026年5月初约170份公开补充材料的不完全统计，从具体分布看，发行方案、募集资金用途、全流通或超额配售权等事项在样本中的出现频率较高，约七成项目涉及相关问询；经营范围与实际业务是否一致、是否取得必要资质、上市前后是否持续符合外资准入政策要求等问题接近六成；外汇登记、返程投资及募集资金跨境使用问题亦超过半数；此外，个人信息处理及AI/大模型/算法备案等事项合计约三成，并与业务资质、外资准入等问题交叉出现。 进一步看，相关问询已不限于传统单项法律问题的核查，而是更多地围绕事实基础是否充分、路径安排是否完整、材料口径是否一致、上市前后合规状态是否持续成立等方面展开。以下将从股权沿革、外资准入、数据与信息安全、境外投资及资金流动、控制权与公司治理等方面，进一步梳理近期反馈中较为典型的法律关注点。 （一）股权沿革：交易真实性、定价公允性与税务资金闭环 股权结构与历史沿革仍然是高频审核要点。除了历次增资、股权转让是否完成工商程序，监管更加关注定价的合理性及公允性、最近十二个月新增股东的入股原因与穿透情况、外部顾问或离职人员参与股权激励的必要性，以及历史代持的形成、演变和解除路径。这些问题本质上是为了判断交易是否真实、定价是否公允，以及是否存在利益输送或潜在权属风险。 企业历史股权转让、减资、回购等事项所涉及的税务与资金流转问题仍然是关注重点。对此，企业需要回答相关对价是否实际支付、资金流向是否清晰、转让方所得税等纳税申报义务是否履行，以及税费处理是否与权属变动相匹配，并尽量形成交易安排、资金支付、税费处理与股权变动之间完整可追溯的闭环。 （二）业务合规与外资准入：从经营范围到实际业务 外资准入问题在近期反馈中出现频率较高[3]，其审查方式也在持续细化。从近期监管实践来看，问询不再局限于“比照负面清单看经营范围”，而是从经营范围出发，要求企业对相关经营范围在集团内的分布情况、对应业务是否实际开展、是否取得相应资质、是否涉及外资准入限制等事项逐项梳理，并结合全流通及发行方案，论证发行上市前后能否持续符合外资准入政策要求。由此可见，经营范围已成为串联业务资质、外资准入以及发行上市前后持续合规判断的重要切入点。 这一点在互联网平台、自动驾驶、医疗研发、信息服务等可能同时涉及资质许可、行业监管或外资准入要求的项目中尤为明显。部分企业形式上并未将相关敏感业务作为主要收入来源，但只要业务结构中存在相关环节，且该环节涉及资质许可、牌照要求或外资限制[4]，问询便往往会进一步延伸。尤其是在“上市前后是否持续符合外资准入政策要求”被反复问及的背景下，外资准入问题已不再仅限于申报时点的静态判断，而是进一步延伸至对上市后持续合规能力的动态审查。这意味着，单纯从申报时点作静态合规分析已然不够，还需要结合上市后股权稀释、业务拓展、募资使用等因素，对企业未来是否仍能保持合规状态作出前瞻性判断。 （三）数据与信息安全：产品、内容、数据与模型/算法 数据与信息安全问题在近期反馈中仍占有较高比重，其特点在于问询呈现出“产品—内容—数据—模型/算法”的全链条联动核查模式。在实践中，监管通常会关注该类发行人及其下属主体是否开发、运营网站、APP、小程序、公众号等线上产品；在此基础上，进一步询问是否涉及信息内容提供及相关安全管理义务，继而延伸至个人信息和重要数据的规模、类型、收集、使用、对外提供和跨境流动路径[5]，最后落到大模型及相关算法应用场景、备案或合规要求[6]，以及上市前后数据治理安排是否充分。 由此可知，数据与信息安全已难以作为单一事项孤立处理。对于人工智能、平台经济、在线服务等企业而言，相关问题已不限于“有没有算法备案”或“是否触发数据出境”，而是从线上产品矩阵出发，结合产品功能、数据类型及规模、数据流转路径、模型/算法应用场景，以及数据全生命周期管理、内部制度和技术措施等因素，判断企业整体数据安全安排是否能够支撑上市后的持续合规。 （四）境外投资与资金流动：程序履行与资金用途匹配 境外投资与资金流动是企业备案中容易被“表面化”理解的一类问题。很多企业和中介机构往往将其理解为ODI、37号文登记、外汇登记、境外募投备案等程序事项，但从近期公开反馈看，监管问询通常并不止于程序是否已经履行，而是会结合境外架构搭建、返程投资安排、境外募投项目、募集资金境内外用途比例及实际投向等事项，综合判断跨境资金安排是否清晰、合理并具备相应合规基础。 值得注意的是，2026年4月1日起实施的[7]，对境内股份有限公司直接境外发行上市及发行境外存托凭证项下的资金管理作出进一步规定。其中，境外上市募集资金原则上应及时调回境内；如留存境外开展境外直接投资、境外证券投资、境外放款等业务，应在境外上市发行结束或超额配售完成之日前获得业务主管部门批复或备案文件，并符合相关跨境资金管理规定。因此，对于H股等直接上市项目而言，募集资金调回、境外留存使用及相关审批备案安排已成为资金路径论证中需要考虑的重要事项。 在募集资金用途方面，问题的核心并不只是资金拟投向何处，而是募集资金最终使用地点、使用主体、用途比例及跨境流转程序是否能够说明清楚。对于直接上市项目，应特别关注募集资金调回境内、留存境外使用及相应前置审批备案安排；对于涉及境外募投项目或跨境资金使用安排的其他项目，也应结合适用的外汇管理、境外投资及跨境资金监管要求，说明相关审批、核准或备案程序是否已经履行，并确保备案报告、招股说明书和法律意见书之间的表述保持一致。 （五）控制权与公司治理：认定一致性与控制权稳定 控制权与公司治理问题在备案审核中历来属于基础事项。近期反馈中，相关问询更多集中在三个方面：一是控股股东、实际控制人的认定口径是否在备案报告、法律意见书、招股文件及架构说明中保持一致；二是特殊表决权、一致行动、董事提名权、表决权委托等安排是否影响实际控制人认定，上市前后控制权是否可能发生变化；三是股权质押、担保、股份冻结或重大权属纠纷等事项，是否可能影响控制权稳定，或者构成《试行办法》第八条项下不得境外发行上市的相关情形。 因此，对控制权问题的准备，需结合股权结构、表决权安排、特殊股东权利、股份质押及发行上市前后股本变化，说明认定依据是否充分、前后口径是否一致，以及相关安排是否会对控制权稳定和本次发行上市造成实质影响。 三、行业视角：不同业务类型下的议题叠加 从近半年公开反馈情况看，不同行业之间的差异，并不仅在于具体问询事项不同，更在于其业务属性往往会同时触发多个监管议题。相较于传统制造或单一产品型企业，从事人工智能、自动驾驶、医疗健康及平台型业务的企业，在审核中更容易面对多个层面的交叉问询。 人工智能与数据类企业在备案审核中，往往同时涉及业务模式说明、数据处理、信息内容管理、增值电信业务及算法备案等监管关注维度。相关问询通常由产品功能切入，进一步延伸至信息内容、数据处理、模型或算法应用场景，以及相关备案或资质许可要求。对这类企业而言，仅说明“技术合规”并不足够，还需要结合具体产品和业务场景说明技术应用、数据处理活动及相应监管要求之间的对应关系。 自动驾驶与智能硬件企业在备案审核中，较容易同时触发地理信息、数据处理、业务资质和外资准入等问题。近期样本中，涉及自动/辅助驾驶、导航定位或者车载智能系统相关业务的项目，往往会被进一步问及是否涉及测绘、导航电子地图、地理信息数据采集或使用[8]，以及相关经营范围、实际业务和资质许可是否触及外资准入限制。此类企业仅从产品技术或硬件销售角度说明业务是不够的，还需要结合具体应用场景、数据来源、是否涉及地理信息处理等情况，对相关业务属性及资质要求作出对应说明。 医疗健康与生物医药企业的关注重点，则更多集中在行业准入、敏感技术属性和数据合规安排。对于从事药物研发、细胞技术、基因检测、临床试验服务或医疗健康数据处理的项目，近期反馈中常被要求结合其研发路线和业务实际开展情况，说明是否涉及人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用，是否需要履行人类遗传资源管理相关程序[9]，以及是否涉及医疗健康数据处理或互联网医疗相关资质。对于此类企业而言，取得必要牌照或资质只是基础，还需要进一步说明研发路线、技术属性、数据处理和保护安排能否支撑上市前后的持续合规判断。 消费与平台型企业的关注点则更多落在实际业务形态、内容合规和用户数据处理。相关项目中，广告业务、信息内容安排、网站、APP、小程序和用户信息处理[10]等事项被反复问及；如涉及电商平台、会员运营、线上推广、数字广告或增值电信业务，反馈通常还会进一步关注实际经营模式、收入规模、资质持有情况及外资准入适用问题。对这类企业而言，不能仅以“消费业务”或“平台业务”作概括性说明，而需要结合具体业务环节，说明相关资质、内容管理和用户数据处理安排是否与实际经营模式相匹配。 综合而言，上述行业差异的实质，并不只是行业不同，而在于不同业务类型所触发的监管议题叠加方式不同。对于涉及多重监管因素的项目，备案反馈往往不会停留在单一事项，而是要求企业围绕核心业务模式，对外资准入、数据处理、资质许可及跨境资金安排等事项形成相互衔接的事实说明和证据支撑。 四、结语：从反馈归纳到前置论证 综上，近阶段公开反馈所反映出的核心变化，并不在于某些审查事项是否首次出现，而在于各项审核关注点之间的联动关系愈发清晰。股权沿革、外资准入、数据与信息安全、境外投资及资金流动、控制权与公司治理等事项，在具体项目中并非孤立展开，而是围绕业务模式、控制架构、资金路径及持续合规安排形成相互关联的审查链条。对于拟赴境外上市的企业而言，备案准备不宜仅被理解为申报阶段对若干单项问题的被动回应，而应在融资、架构搭建、业务发展过程中，即同步考虑未来境外上市路径、行业监管要求、跨境资金安排以及历史股权事项的合规性及可解释性，并尽早形成相应的调整方案和材料基础。对于涉及AI、数据处理、互联网平台、生物医药、自动驾驶等多重监管因素的项目，这种前置判断尤为重要。 境外上市备案制运行三周年后，企业需要更新的，不只是对高频反馈事项的归纳，更应是对备案审核逻辑的理解。政策支持境内企业依法合规利用境外资本市场的方向并未改变，但项目推进的确定性，越来越取决于企业能否在现行制度框架下，将上市路径选择、业务安排、合规论证与申报材料准备统筹起来，形成前后一致、逻辑自洽、经得起交叉验证的整体说明。 注释： [1]参见《监管规则适用指引——境外发行上市类第2号：备案材料内容和格式指引》关于首次公开发行或上市、境外上市后境外发行证券及全流通备案材料的相关要求 [2]《试行办法》第二十条。 [3]《试行办法》第三条。此外，关于外资准入事项主要可参见及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》。 [4]关于互联网信息服务和增值电信业务资质，可参见；如涉及外商投资的，还需结合及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》判断外资准入要求。 [5]关于数据处理、个人信息保护、重要数据及数据出境事项，可参见及等规定。 [6]关于算法推荐、深度合成及生成式人工智能服务，可参见及等规定。 [7]《中国人民银行国家外汇管理局关于境内企业境外上市资金管理有关问题的通知》（银发〔2025〕252号，自2026年4月1日起实施）第一条及其他相关条款。 [8]关于测绘、地图编制、导航电子地图制作及地理信息相关资质，可参见、及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》相关规定。 [9]关于人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用的外资准入限制，可参见《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》；关于人类遗传资源管理，可参见。 [10]关于互联网广告、电子商务及相关线上经营活动，可参见及等规定；如涉及广播电视节目制作、网络文化经营、网络视听节目服务、网络出版服务等内容类业务，还需结合相应行业主管部门规定判断。

引言 随着高净值人群跨境资产配置需求日益增长，香港、新加坡等地的境外储蓄分红险、万能寿险、年金险等产品成为财富规划与传承的重要工具。但在全球涉税信息透明化的大趋势下，CRS（共同申报准则）已成为境外保险配置无法回避的重要规则，而保险收益的国内征税政策、税务机关的监管，更是决定资产合规性的关键。 本文将围绕境外保单的CRS信息交换规则及国内税收处理进行介绍，分析境外保险的合规逻辑，为跨境保险配置提供参考。 一、境外常见保单概述 境外保单指投保人在中国大陆以外的法域（例如香港、新加坡），向当地持牌保险机构投保的保险合同，常见的保单类型可以分为现金价值型保单与纯保障型保单两类，产品属性直接决定了不同的CRS申报义务。 保单类型 典型产品 核心属性 CRS申报义务 现金价值型保单 储蓄分红险、万能寿险、投连险、终身寿险、年金险 兼具保障与投资功能，可退保、累积现金价值、领取分红 / 年金 属于应申报的金融账户 纯保障型保单 定期寿险、意外险、医疗险、纯重疾险 仅提供损失补偿，无现金价值与投资功能 无CRS申报义务 二、境外保险的CRS信息交换规则 （一）CRS 适用于境外保险的核心法律依据 CRS 对境外保险的监管主要通过OECD标准+本地立法双层规则落地： 国际层面：OECD 制定的Common Reporting Standard（《共同申报准则》）及相关评注、实施手册明确将现金价值保险合同、年金合同纳入金融账户范畴，要求发行此类产品的保险公司履行报告义务； 本地层面：以香港为例，中国香港《税务条例》及CRS相关指引均参考OECD的标准，细化了香港保单申报、账户持有人认定等本地执行标准。 （二）CRS 申报主体：特定保险公司的界定 并非所有境外保险公司均需履行CRS申报义务，仅“特定保险公司”属于法定报告主体： 申报主体（特定保险公司）：凡经营具备现金价值或年金性质的保险产品的保险公司，即被视为“特定保险公司”，构成有CRS报告义务的金融机构； 豁免主体：仅经营财产险、意外险、医疗险等纯保障型产品，不发行任何现金价值保单的保险公司，无需履行 CRS 申报义务。 申报义务的核心判断标准是保险公司是否经营现金价值类保险业务。 （三）CRS 应申报保单范围：现金价值或年金性质的保险合同 具备现金价值或年金性质的保险合同被视为应申报金融账户，即投保人可在保单存续期内退保获取现金价值，或可以领取分红/年金的合同，例如：储蓄分红险、万能寿险、投资连结险、终身寿险、年金险。而不具备现金价值、仅提供风险保障的合同则无CRS申报义务，例如无现金价值定期寿险、财产保险、意外伤害保险、医疗保险、纯保障型重疾险。 （四）账户持有人认定 1. 个人直接持有保单 在保险合同持有期间，凡有权获得保险合同现金价值或可以更改受益人者，即被视为账户持有人；在保险合同期满后，有权获得保险款项的人也属于账户持有人。因此，保单的账户持有人主要包括以下三类： （1）投保人：在保险持有期间，通常享有保单现金价值处置权、可指定或变更受益人、退保权，是首要账户持有人和核心申报对象，由保险公司进行尽职调查并根据投保人税收居民身份进行CRS信息报送。 （2）被保险人：对于年金保险合同，常见地，被保险人可能有权取得相应的年金，届时也会被视作保险合同的账户持有人，进行CRS申报。 （3）受益人：通常可以领取保险理赔金，在实际领取保险金时也被纳入账户持有人的范围，进行CRS申报。 2. 机构持有保单 实践中，除了个人直接投保外，高净值人群也常通过离岸公司投保持有保单以实现资产隔离，但CRS穿透规则实质会穿透这种“隔离假象”。 （1）适用前提：若持有保单的离岸公司属于消极非金融机构[1]（无实际经营、收入主要来自保单投资收益、利息股息等被动收入），保险公司必须穿透识别公司的实际控制人，并以实际控制人作为 CRS 申报对象； （2）穿透要求：保险公司必须穿透机构层面，识别实际控制人（Controlling persons），以自然人作为最终申报对象； （3）实际控制人标准：①直接/间接持有机构25%以上股权/投票权的自然人；②持股不足 25%但通过其他方式实现实质控制的自然人；③无上述自然人的，申报机构高级管理人员。 这意味着通过无实质经营的离岸公司持有保单无法隐藏个人身份，最终申报的仍是背后的实际控制人。 （五）CRS 应申报信息 保险公司需向本地税务机关报送的信息如下： 个人身份识别信息：账户持有人姓名、地址、税收居民国/地区、税号（TIN）等； 账户识别信息：保险机构名称、机构识别码、账户账号（通常为保险合同编号）； 财务信息：报告期末现金价值/退保价值、报告期内分红、年金或其他支付给投保人或受益人的款项。 三、境外保险收益在中国的税务处理 CRS 为信息交换规则，并非征税规则，境外保险收益的纳税义务由中国境内税法界定。境外保险可能涉及的收益主要包括： 持有保险阶段领取年金（年金险）或分红（理财型保险）、退保/解除保险合同获得现金价值、赔付阶段取得保险赔款。 （一）保险赔款 保险赔款属于风险损失补偿，而非应税所得，境内税法明确规定免税。 个人所得税：规定，保险赔款免征个人所得税； 增值税：（财税〔2016〕36 号）附件 2 规定，被保险人获得的保险赔付不征收增值税。 保险赔款的本质是对被保险人损失的补偿，不属于规定的 “应税所得” 范畴，无论境内外保单，身故、重疾、意外等纯保障赔款均法定免税。 （二）分红、年金 1. 立法现状 国家层面暂无明确征税规则。原（国税函〔1998〕546 号）曾要求对保单利息类收入按“其他所得”应税项目征收个人所得税，税款由支付利息的保险公司代扣代缴。但该文件已于2019年废止，现行税法未将保单分红、年金纳入应税所得范围。 2. 地方实践分歧 根据我们的了解，此前曾有部分地区对分红类险种进行征税。例如，哈尔滨市地方税务局曾针对部分分红类保险产品的保单红利规定[2]应暂按“利息、股息、红利”项目征收个人所得税，应纳税款由保险公司代扣代缴。但湖北等地区[3]也曾出台规定明确保险公司分红保险保单红利应暂缓征收个人所得税。实务中，目前大多数境内保险公司并不会为年金、分红类境内保险产品代扣代缴个人所得税。 （三）现金价值 持有期间：保单未退保时无实际收益，不涉及所得税； 退保阶段：若退保现金价值超过已缴保费，超出部分可能被视为个人收益，但目前暂无明确征税规定。 （四）趋势分析 结合现行税收制度与征管实践，我国现行个人所得税体系尚未明确把保单分红、年金领取、退保增值收益列入应税所得范畴，国内保险相关收益在实操中通常暂不征收个人所得税。但随着我国境外所得税收征管日趋规范化、常态化，境外保险收益的税收征管规则与执行口径，未来存在调整与细化的可能。 一方面，“实质课税”原则下，这类投资属性远高于保障属性的储蓄分红类产品，监管层面未来可能针对此类高投资属性境外保险产品出台专项征税规则或口径。另一方面，在境外所得征税的实践中，我们可以发现来源于境内或境外的很多同类收益的税收待遇存在明确差异，例如境内存款利息、股票交易所得暂免个税，但境外同类收入需纳税。对于保险产品而言，不排除未来监管机构对境内外保险产品进行差异化的税务处理，但仍需明确的税法依据。 四、税务机关对利用保险规避CRS的反制措施 我们了解到实践中存在部分观点将境外保险视为规避CRS和所得征税的工具，但实际上，此类行为已纳入到OECD以及部分国家/地区的反避税监管视野，并出台了针对性规制举措。以澳门发布的CRS相关指引[4]为例，明确指出部分保险公司利用“零现金价值保单”或“不可撤销保单”提供CRS规避方案，意图确保申报价值为零。此外，投保人还可能通过保单抵押获得第三方贷款，进而获取保单资产衍生的价值。 澳门地区指引明确规制，对“零现金价值保单”，例如，其在保单抵押可以获得的贷款金额应视为 “现金价值”，并应按规定报送。针对 “不可撤销保单”，除非投保人最终、彻底、且不可撤销地放弃权利（指有权获得现金价值及转换受益人），否则其仍被视为该现金价值保险合同的持有人，需正常履行申报义务。 此外，也有部分做法考虑通过无实际经营的空壳离岸公司持有保单，以此规避申报。如前所述，CRS 的穿透监管规则会直接识别空壳公司背后的实际控制自然人。尽管我们了解到当前实操层面与规则要求可能存在部分执行差异，但随着CRS 2.0落地推进，跨境金融账户的尽职调查标准、监管认定口径将持续收紧。 结语 在全球税务信息透明化持续深化、CRS及境外所得监管不断收紧的大背景下，境外保险的合规申报与税务处理已成为跨境资产配置不可忽视的议题。已配置或考虑配置境外保单的人士，应主动审视自身的CRS信息披露义务与跨境税务风险，合规履行税务义务。同时，需结合自身税收居民身份、结构性安排等综合工具，合规规划境外保单等资产配置方案，确保在信息交换和税务机关实质性审查的基础上，仍能够保障跨境资产安全稳健，实现长期财富管理的目标。 当今，“合理税务优化”的天花板，不再是利用税法的漏洞和信息不对称，而是基于信息交换和税务机关实质审查的前提下，构建清晰、稳定、可验证的财富管理架构。 注释： [1] 消极非金融机构（Passive NFE）， 符合下列条件之一： （1）一年内被动收入（股息、利息、租金、特许权使用费等）占总收入比重50%以上； （2）一年内产生上述收入的金融资产（股权、债权、现金存款等）占总资产比重50%以上； （3）非金融机构属于投资机构，且其所属的税收居民国(地区)不实施CRS（例如，设立在美国的受专业管理的基金）。 常见消极非金融机构：BVI、开曼等离岸控股公司。 [2] 哈尔滨市地方税务局关于分红型保险分红应否代扣代缴个人所得税的批复（哈地税函（2013）34号）：“香坊区地方税务局：关于合众人寿保险股份公司开办的分红险种，根据上年分红保险业务的实际经营情况，每年向保户支付的保单红利，可按省局黑地税函〔2005〕129号文件的规定，暂按“利息、股息、红利”项目征收个人所得税，应纳税款由保险公司代扣代缴。” [3] 湖北省地方税务局关于暂缓征收保险公司代扣代缴分红保险保单红利个人所得税问题的通知（鄂地税函〔2007〕71号）：“省政府办公厅转来湖北保监局《关于要求地税部门暂不要求保险公司代扣代缴分红保险保单红利个人所得税的紧急请示》，并明确要求地税局暂缓对分红保险保单红利征收（或扣缴）个人所得税。经再次请示国家税务总局，答复是：分红保险保单红利是否属于个人已取得收益，保监会、财政部和国家税务总局还有不同认识，保监会认为，分红保险保单红利从实质上讲具有保费返还的性质，属投保人初期“溢价”购买保险产品后的末期返还即投保费的返还。目前对该红利是否征税的有关意见也在协商之中，如属于个人取得了所得，征收个人所得税适用应税项目也需再明确。因此，对保险公司分红保险保单红利应暂缓征收个人所得税，待国家税务总局下文后按文件规定执行。” [4] 澳门：履行《金融帳戶信息的通用報送標準及盡職調查程序》義務須知 https://www.dsf.gov.mo/uploads/dsf/20250428/C_CRS_Performing_Obligations_202504.pdf

在经济全球化深入推进的背景下，越来越多中国企业走出国门，布局海外市场、拓展国际业务。但在出海实践中，许多企业家在完成海外投资、实现业务盈利后，都会面临一个核心且现实的问题：海外子公司或运营主体赚到的利润，如何在符合中国及投资所在国法律法规、税务规则的前提下，合法、高效、低成本地回流至中国境内母公司？ 多数企业在出海初期，往往将核心精力聚焦于海外投资架构搭建、业务市场开拓、跨境融资安排等“前端环节”，却容易忽视利润回流这一“后端关键环节”。然而，随着海外业务规模扩大、盈利水平提升，利润回流问题会逐渐凸显——若未提前设计科学合理的资金回流结构，企业不仅可能面临跨境税负过高、资金回流周期漫长、流程繁琐等问题，还可能触碰外汇监管、税务合规等红线，给企业带来潜在的法律风险和经济损失。 企业出海过程中，合法实现境外利润回流主要有五种常见方式，每种方式均有其适用场景、操作要点及合规注意事项，下文将结合典型实务案例，详细拆解具体操作逻辑与核心要点。 1、通过分红回流：最直接、最基础的利润回流方式 境外利润回流最直接、最普遍的方式，是通过境外运营公司向境内母公司（或中间控股公司）进行利润分红，本质是将境外企业的税后利润，按照股权比例分配给境内股东，实现资金从境外到境内的合规流转。 ▶典型架构设计 为降低跨境分红的税负成本，企业通常会搭建“中国境内母公司→香港中间控股公司→海外运营公司”的三层架构，该架构的核心优势的是依托《内地与香港关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》，享受优惠预提所得税税率。 ▶具体架构流程 中国境内母公司—（控股） 香港中间控股公司—（控股） 海外运营公司（如东南亚、欧洲、美洲等地区的生产/销售公司） 当海外运营公司实现盈利并完成当地税务申报、缴纳企业所得税后，可通过分红方式将税后利润支付至香港中间控股公司；香港公司在符合香港税务规定（如无需缴纳资本利得税、分红税）的前提下，再将利润分红至中国境内母公司，完成利润回流闭环。 ▶实务案例：东南亚制造企业利润回流实操 某中国制造业企业（境内母公司）为降低生产成本、拓展东南亚市场，在越南设立生产基地（海外运营公司），同时搭建了“境内母公司→香港控股公司→越南生产公司”的投资架构，具体操作如下： 1. 越南生产公司完成年度生产经营后，实现税后利润1000万美元（已缴纳越南企业所得税20%）； 2. 越南生产公司向香港控股公司分红1000万美元，根据《越南—香港避免双重征税协定》，若香港公司构成股息的受益所有人（Beneficial Owner），并且直接持有越南公司至少10%的股权，则越南对该股息征收的预提所得税税率可降至5%，香港公司实际收到股息 950万美元，若不满足协定条件，则适用越南国内税法规定的10%股息预提所得税税率，若越南公司直接向中国境内母公司分红，根据越南国内税法，通常适用10%的股息预提所得税税率； 3. 香港控股公司收到分红后，无需在香港缴纳股息税（香港实行“地域来源征税原则”，境外所得无需缴税），随后向境内母公司分红950万美元； 4. 境内母公司收到分红后，按照中国企业所得税规定，对该笔境外所得进行税务申报，若已在越南缴纳的税款（200万企业所得税+50万预提所得税）符合“境外税收抵免”条件，可抵扣境内应纳税额，降低整体税负。 ▶核心要点 1. 分红前需确保海外运营公司已完成当地企业所得税申报及缴纳，避免出现“未缴税先分红”的合规风险； 2. 合理利用中间控股公司（如香港）的税收优势及税收协定，降低预提所得税税负； 3. 境内母公司需按中国税法规定，完成境外所得的税务申报及境外税收抵免操作，避免双重征税。 2、通过服务费回流：适配服务型、技术型企业的灵活方式 除分红外，若境内母公司（或关联主体）为境外运营公司提供了真实、合规的服务，可通过收取“管理服务费”“技术服务费”“供应链服务费”等方式，实现境外利润的间接回流。这种方式无需依赖境外企业分红决策，灵活性更强，尤其适用于互联网、跨境电商、技术服务等轻资产出海企业。 ▶典型架构设计 核心逻辑是“境内服务提供方→境外服务接受方”的对价支付，架构流程如下： 中国境内公司（服务提供方：如运营中心、技术中心）—（提供服务，收取服务费） 香港中间控股公司—（关联传导） 海外运营公司（服务接受方：如海外销售、运营公司） 境内公司为境外运营公司提供的服务需具备“真实性、必要性、合理性”，常见服务类型包括：企业管理服务（如战略规划、财务管理、人力资源管理）、技术支持服务（如系统研发、技术维护、产品升级）、供应链管理服务（如采购统筹、物流协调）、市场推广服务等；境外运营公司根据服务内容及约定价格，向境内公司支付服务费，实现资金回流。 ▶实务案例：跨境电商企业服务费回流实操 某中国跨境电商企业（境内运营中心）在东南亚多个国家设立销售公司，负责当地市场推广、产品销售及客户服务，搭建了“境内运营中心→香港公司→东南亚销售公司”的架构，通过技术服务费实现利润回流： 1. 境内运营中心负责核心业务支撑：搭建电商交易平台、进行技术研发与系统维护、优化供应链体系、提供数据分析支持等； 2. 境内运营中心与东南亚销售公司、香港公司签订《技术服务协议》，明确服务内容、服务标准、收费依据（如按销售额的一定比例收取，或按固定金额收取）； 3. 东南亚销售公司根据协议约定，按季度向香港公司支付技术服务费（金额与服务价值匹配，符合独立交易原则）； 4. 香港公司收到服务费后，扣除少量运营成本，将剩余资金划转至境内运营中心，完成利润回流； 5. 境内运营中心收到服务费后，按中国企业所得税规定申报纳税，境外销售公司支付的服务费可作为其当地税前扣除项目，降低当地税负。 ▶核心要点 1. 服务需具备真实性，避免“虚增服务费”“无实质服务却收费”等违规操作，否则可能面临税务调查； 2. 服务费定价需符合“独立交易原则”（即与非关联第三方提供同类服务的价格一致），避免转让定价风险； 3. 需留存完整的服务合同、服务成果证明、费用结算凭证等资料，以备税务、外汇部门核查。 3、通过特许权使用费回流：依托核心知识产权的利润回流方式 若企业拥有核心知识产权（如商标、专利、软件著作权、技术秘密等），且境外运营公司需要使用该等知识产权开展业务，可通过收取“特许权使用费”（Royalty）的方式，实现境外利润回流。这种方式本质是知识产权的授权使用对价，适用于品牌企业、科技企业等拥有核心IP的出海主体。 ▶典型架构设计 核心是将核心知识产权集中持有在境内公司（IP持有主体），通过授权境外关联公司使用，收取授权费用，架构流程如下： 中国境内IP公司（商标、专利等知识产权持有方）—（授权使用，收取特许权使用费） 香港中间控股公司—（关联传导） 海外运营公司（知识产权使用方：如生产、销售公司） 境内IP公司与境外运营公司签订《知识产权授权协议》，明确授权范围、授权期限、使用方式及特许权使用费标准；境外运营公司在使用该等知识产权开展业务的同时，按协议约定向境内IP公司支付特许权使用费，实现资金回流。 ▶实务案例：品牌企业特许权使用费回流实操 某中国消费品企业（境内品牌公司）拥有自有品牌商标及产品专利，为拓展东南亚市场，在东南亚设立销售公司，搭建了“境内品牌公司→香港公司→东南亚销售公司”的架构，通过品牌授权费实现利润回流： 1. 境内品牌公司将核心商标、产品专利注册在自身名下，作为知识产权持有主体； 2. 境内品牌公司与东南亚销售公司签订《品牌授权协议》，授权东南亚销售公司在当地生产、销售带有该品牌的产品，约定特许权使用费按销售额的8%收取； 3. 东南亚销售公司每月按实际销售额核算特许权使用费，支付至香港公司； 4. 香港公司收到费用后，扣除相关手续费，将资金划转至境内品牌公司，完成利润回流； 5. 境内品牌公司收到特许权使用费后，按中国企业所得税规定申报纳税，同时留存知识产权授权相关资料，确保合规性。 ▶核心要点 1. 知识产权需合法注册、归属清晰，避免出现知识产权权属纠纷； 2. 特许权使用费定价需符合独立交易原则，避免定价过高或过低，引发转让定价调查； 3. 需明确授权范围和使用期限，避免出现“超范围使用”“未授权使用”等问题，同时留存授权协议、费用结算凭证等资料。 4、通过跨境并购退出：投资类企业的利润回流方式 对于以“投资布局”为核心目的的出海企业（如跨境投资机构、产业投资方），利润回流不仅可以通过分红、服务费等方式实现，还可以通过“跨境并购退出”——即出售境外投资股权，获得投资收益，实现资金一次性回流。这种方式适用于企业完成海外投资布局、实现资产增值后，需要退出项目、回笼资金的场景。 ▶典型架构设计 通常采用“境内投资人→离岸控股公司（如BVI、开曼）→香港控股公司→海外目标公司”的架构，便于股权交易和资金流转，架构流程如下： 国际投资机构/中国境内投资人—（收购） 离岸控股公司（BVI/开曼）—（控股） 香港控股公司—（控股） 海外运营公司 当海外运营公司实现资产增值、达到退出条件时，境内投资人可通过出售离岸控股公司（或香港控股公司）的股权，向国际投资机构收取股权转让价款，实现投资收益回流；这种方式无需直接处置海外运营公司的资产，流程更简便、效率更高。 ▶实务案例：跨境投资退出实操 某中国投资企业（境内投资人）看好东南亚互联网市场，投资了一家东南亚互联网公司，搭建了“境内投资人→BVI公司→香港公司→东南亚互联网公司”的投资架构，通过股权出售实现利润回流： 1. 境内投资人通过BVI公司间接持有东南亚互联网公司60%的股权，投资成本为5000万美元； 2. 经过3年运营，东南亚互联网公司业务成熟、估值提升，某国际投资机构有意收购该公司股权； 3. 双方协商一致，国际投资机构以1.5亿美元的价格，收购境内投资人持有的BVI公司全部股权（间接持有东南亚互联网公司60%股权）； 4. 国际投资机构将1.5亿美元股权转让价款支付至BVI公司账户，BVI公司扣除相关交易费用后，将剩余资金划转至境内投资人账户； 5. 境内投资人收到股权转让收益（1.5亿美元-5000万美元-交易费用）后，按中国企业所得税规定，申报缴纳境外投资收益所得税，完成利润回流。 ▶核心要点 1. 股权交易需符合投资所在国及离岸公司注册地的法律法规，办理相关股权变更登记手续； 2. 股权转让定价需合理，需提供估值报告等资料，证明交易价格的公允性，避免税务风险； 3. 需提前了解跨境股权转让的外汇监管要求，确保资金划转符合中国外汇管理规定。 5、资金回流设计的核心合规与实操注意事项 企业在设计境外利润回流结构时，不能只关注“资金如何回来”，更要关注“合规与成本”，需重点把控以下四大核心问题，避免出现合规风险和额外损失。 （一）税务合规：规避双重征税，降低税负成本 不同的利润回流方式，涉及的税种、税负差异较大，核心是规避双重征税、合理利用税收优惠，具体注意事项： 1. 明确税种范围：分红涉及境外企业所得税、预提所得税，服务费、特许权使用费涉及增值税、企业所得税、预提所得税，股权转让涉及资本利得税（部分国家/地区征收）； 2. 利用境外税收抵免：境内母公司取得的境外所得（分红、服务费、特许权使用费、股权转让收益等），已在境外缴纳的税款，符合中国税法规定的，可在境内应纳税额中抵免，避免双重征税； 3. 依托税收协定：合理利用中国与投资所在国（地区）签订的，降低预提所得税税率（如中国与香港的协定，股息预提所得税税率最低5%）； 4. 规范税务申报：无论哪种回流方式，境内外主体均需按当地税法规定，及时、准确完成税务申报，留存相关凭证资料，避免税务逾期、申报不实等风险。 （二）转让定价：遵循独立交易原则，规避税务调查 当利润回流涉及服务费、特许权使用费等关联交易时，核心是遵循“独立交易原则”——即关联企业之间的交易，与非关联企业之间的同类交易定价一致，具体要求： 1. 定价依据合理：服务费、特许权使用费的定价，需结合服务价值、知识产权价值、市场同类交易价格等因素确定，避免虚高或虚低定价； 2. 留存同期资料：企业需按税务部门要求，准备关联交易同期资料，说明关联交易的背景、定价原则、计算方法等，以备税务部门核查； 3. 避免关联交易违规：不得通过“虚增服务费”“虚高特许权使用费”等方式转移利润，否则可能面临税务调查、罚款等风险。 （三）外汇监管：符合跨境资金流动规定，确保资金顺畅划转 中国实行外汇管制，跨境资金流动需符合《外汇管理条例》及相关规定，具体注意事项： 1. 办理外汇登记手续：境外利润回流（如分红、服务费、股权转让收益等），需提前在外汇管理部门办理相关登记手续（如境外投资外汇登记、利润汇回登记等）； 2. 规范资金划转流程：资金划转需通过合法的跨境结算渠道（如银行跨境汇款），如实申报资金用途（如“股息分红”“服务费”“股权转让收益”），不得隐瞒资金用途； 3. 遵守外汇额度规定：企业需关注外汇管理部门关于跨境资金汇回的额度要求，按规定办理相关审批手续，避免违规划转。 （四）架构适配：结合企业业务模式，灵活选择回流方式 不同企业的业务模式、投资架构、盈利水平不同，适合的利润回流方式也不同，需结合自身情况综合设计： 1. 制造型企业：优先选择“分红+服务费”模式，既可以通过分红实现核心利润回流，也可以通过收取管理、供应链服务费，灵活调节资金回流节奏； 2. 科技型、品牌型企业：优先选择“特许权使用费+分红”模式，依托核心知识产权实现稳定的利润回流，同时通过分红获取剩余利润； 3. 投资类企业：优先选择“跨境并购退出+分红”模式，短期通过分红获取阶段性收益，长期通过股权出售实现一次性投资回报。 6、结语 企业出海不是单一的业务拓展，而是涉及投资架构、业务布局、税务规划、外汇管理的系统性工程，其中利润回流作为“出海闭环”的关键环节，直接影响企业的资金流动性、盈利水平及合规风险。 从实务来看，分红、服务费、特许权使用费、跨境并购退出，是企业境外利润合法回流的四种核心方式，每种方式各有优势与适用场景，企业无需局限于单一方式，可结合自身业务模式、投资架构及税务需求，搭建“组合式”利润回流结构，在确保合规的前提下，实现资金回流的高效、低成本。 需要注意的是，跨境资金回流的合规要求、税务规则、外汇政策处于动态变化中，企业需持续关注中国及投资所在国（地区）的政策更新，及时调整回流结构，避免因政策变化引发合规风险。

背景： 欧洲新闻台4月18日报道，欧盟境内化工企业联盟已向欧委会提交申诉，要求对中国龙佰集团展开《外国补贴条例》（FSR）调查，指控其借助不公平外国补贴收购英国工厂，意图规避欧盟反倾销税。2025年1月，欧盟已对龙佰集团征收反倾销税。该企业拟收购英国泛能拓公司位于英格兰格里瑟姆的工厂，公开资料显示，该笔交易金额约为7,000万美元（约6,500万欧元）。若交易达成，可依据《欧盟—英国贸易协定》向欧洲市场免税出口产品，绕开相关关税壁垒。此次申诉于2025年12月提交，申诉联盟涵盖特诺、科诺斯等企业，合计占据欧盟钛白粉约90%产能。[1] 欧盟2022年出台的《外国补贴条例》实践中以中国为主要调查对象，赋予欧委会调查非欧盟企业的权限。该条例此前从未在欧盟境外适用，若欧委会据此启动调查，将开创先例。目前该收购案已经完成交割，交易也已在2026年4月23日获得英国竞争与市场管理局（CMA）的批准。[2] 要点： 该申诉在“政治—产业层面”具有动员意义，但在FSR法理层面存在明显缺陷，若欧委会启动调查，将面临前所未有的管辖与目的正当性挑战。 01.管辖权基础与法律依据 1. FSR 的适用范围 根据《外国补贴条例》（FSR）和《FSR指南》，FSR核心管辖对象为：针对获得第三国补贴的欧盟内部市场的经济活动。FSR 的管辖权基础是经营者在欧盟内部市场从事经济活动。只有当获得外国补贴的经营者在欧盟内部市场从事经济活动时，FSR 才适用。 法律依据： FSR明确 “本条例适用于授予给内部市场从事经济活动的经营者……的外国补贴。” (This Regulation addresses foreign subsidies granted to an undertaking … engaging in an economic activity in the internal market.)[3] FSR指南也强调 “只有当从外国补贴中直接或间接受益的经营者（‘受补贴经营者’）在欧盟从事经济活动时，外国补贴才可能扭曲内部市场。” (A foreign subsidy can only distort the internal market if the undertaking … engages in an economic activity in the Union.)[4] 2. FSR 的总体适用场景 FSR 明确界定了三种主要情形被视为“在内部市场从事经济活动”，从而纳入管辖： A. 企业集中（并购）： 收购欧盟境内设立的经营者的控制权或与欧盟境内设立的经营者合并（FSR第20条）， “收购控制权的经营者或与在联盟设立的经营者合并的经营者，被视为在内部市场从事经济活动。” (an undertaking acquiring control of or merging with an undertaking established in the Union… is considered to be engaging in an economic activity in the internal market.)[5] 根据本案背景情况，收购标的位于英国而非欧盟境内设立的经营者，且考虑交易金额及交易方情况，尚不可能达到FSR申报的营业额门槛值。严格意义下该场景不适用。 B. 公共采购：参与欧盟境内的公共采购程序， “参与欧盟公共采购程序的经营者被视为在内部市场从事经济活动。” (an undertaking participating in a public procurement procedure in the Union is considered to be engaging in an economic activity in the internal market.)[6] 根据本案背景情况，该场景不适用。 C. 依职权调查（其他所有市场情况）：除上述两种情况外的任何经济活动，包括绿地投资、日常运营、单纯的商品销售等。欧委会可主动发起调查。(FSR序言第8段及第9段) “欧委会应有权依职权审查任何经济部门的任何外国补贴……此类扭曲可能涉及任何经济活动。” (The Commission should have the power to examine any foreign subsidy… in any sector of the economy on its own initiative… Such distortions can arise with respect to any economic activity.) [7] 这确立了欧委会主动发起调查的法定权力，区别于并购和公共采购的事前强制申报机制。 依职权调查可能是唯一现实的法律抓手，在目前的案情背景下，欧委会可能主张： 虽然并购行为和标的在英国，但龙佰集团意图利用该工厂向欧盟出口产品（并购后产品可依据《欧盟—英国贸易与合作协定》（TCA）免税进入欧盟市场）。只要该经济活动（销售、竞争）发生在欧盟内部市场，即落入 FSR 管辖范围。 小结： 法律上未完全排除调查可能性，但从是否符合 FSR 立法目的来看，我们认为明显不符合。若欧委会启动调查，则将极度依赖扩大解释，并将形成重大先例，同时也极可能面临司法挑战。 02.可能构成不当适用的依据 1. FSR 从未建立“纯贸易影响”即可触发并购审查的规则 从FSR并购监管立法目的及文本内容来看，FSR是作为市场结构性监管工具存在，其调查针对的是欧盟内部市场结构变化（distorting the internal market）。FSR并未授权欧委会可以基于“潜在未来贸易流”变化采取措施。况且该并购并非是欧盟境内并购。 2. 若将“规避反倾销税的动机”本身视为市场扭曲，属于明显制度漂移 从案件背景来看，若“规避反倾销税”为并购动机，则更应付诸“反规避”制度而非FSR。FSR 是欧盟贸易救济制度制度的“补丁工具”，但不是规避调查的替代路径。 FSR 旨在解决“补贴导致的扭曲”，而反倾销/反规避旨在解决“价格歧视/不公平贸易”。虽然两者有交集，但欧盟已有成熟的《反倾销基本条例》来处理规避行为。若欧委会强行使用 FSR，确实有规避反倾销高举证门槛的嫌疑。 申诉方（欧盟化工联盟）之所以选择 FSR 而非反规避调查，正是因为反规避调查需要较高证明责任且程序复杂，而 FSR 目前的程序透明度低、举证责任倒置，对他们更有利。这反过来证明了该申请的策略性而非合法性。 3. FSR本身也明确不能与WTO规则冲突 FSR第44.9条规定：“本条例不妨碍欧盟行使权利或履行其根据国际协定所承担的义务。若依据本条例开展的调查或采取的措施违背欧盟已签署的任何相关国际协定项下的义务，则不得进行此类调查，也不得实施或维持此类措施。特别是，不得依据本条例采取任何构成针对世界贸易组织（WTO）成员方第三国提供的、符合《补贴与反补贴措施协定》第32.1 条定义的补贴的特定行动。”[8] 该条隐含了一层意思，在WTO规则规制的范围内，FSR将排除适用，反规避制度来源于WTO规则。若欧委会对本案采取FSR调查行动，也可能构成WTO义务的违反。 03.若欧委会启动调查，其主要经济与法律影响 FSR在执法初期，法律的适用逻辑不仅关乎现阶段的执法关注，还将为后续执法实践创造指导性的先例原则。 （一）法律影响 1. FSR 的“域外适用边界”将被实质性推前 关于FSR的域外适用边界，目前尚无明确的法律基础，也无实践先例。本案中，欧委会若将FSR适用于一项标的位于英国、买方为中国企业、卖方为英国企业、交易本身不触发FSR并购申报门槛、且交易完成后泛能拓工厂对欧出口尚未实际发生、仅凭买方国籍或未来潜在出口意图即主张管辖，则不仅突破FSR第1条“适用范围限于在欧盟内部市场从事经济活动”的明示限定，更将动摇FSR自身合法性根基。 FSR序言第5段明确强调“仅当外国补贴扭曲欧盟内部市场时方可干预”，而“扭曲”须以实际、可验证的市场影响为前提。此举将使FSR从“市场扭曲矫正工具”异化为“投资准入前置审查机制”，扩大域外适用将进一步削弱独立司法管辖区的监管自主性与欧盟政策可信度。 2. 欧委会也将面临欧盟法院对权限滥用的审查 依据《欧盟运行条约》第263条确立的“权限审查标准”，即法院将严格审查欧委会的法律适用，是否超越FSR第1条及序言相应段落所框定的法定权限边界。因此，欧委会在FSR执法过程中，如存在执法行为缺乏法律文本支撑、立法原意背离等越权行为，将受到欧盟法院的审查规制。 （二）经济影响 1. 对未来所有非欧盟并购 + 欧盟市场间接影响案件形成寒蝉效应 对于此类对欧盟市场有间接影响的案件，其交易所在地并非在欧盟内部市场，如引发欧盟监管关注，将进一步扩大FSR射程范围。 此类案件将被自动纳入欧委会“高风险交易”观察清单，即便交易本身不触发FSR强制申报义务，欧委会仍可依职权启动调查，扩大域外审查，实质上将FSR的适用逻辑从“结果导向”（即补贴造成市场扭曲）转向“意图导向”，以买方国籍、资本来源或未来潜在出口计划等未实现要素作为管辖连接点。 2. 投资不确定性急剧上升 欧盟FSR调查活跃以来，已对中企在欧投资的积极性造成一定打击。如欧委会对投资交易的域外管辖在执法中进一步扩大，将促使投资者围绕欧盟投资的顾虑产生周边联动效应。欧委会将如何解读“内部市场的扭曲性影响”、如何界定该影响的途径，均不明朗，这将使得投资者对FSR执法范围产生进一步担忧。 3. 英国投资吸引力受损 在英国脱欧过渡期结束后，欧委会此举向英国监管主权发出隐性否定信号，将直接挑战英方对监管主权的宣示。对于外部投资者而言，在一方面应对欧委会扩大执法的不确定性更加审慎投资的同时，另一方面也将对英国投资环境的独立性产生顾虑。 文章附录 [1] EU chemical producers file complaint against Chinese firm LB Group：https://www.wtxnews.co.uk/news/eu-chemical-producers-file-complaint-against-chinese-firm-lb-group。 [2] https://mp.weixin.qq.com/s/WZ0GqL8h94qsJa-tor8Sfw。 [3] Article 1(2), FSR。 [4] Recital 15, FSR Guidelines。 [5] Article 1, FSR。 [6] Article 1, FSR。 [7] Recital 8, FSR。 [8] Article 44.9，FSR。

摘要：2026年4月7日至4月10日期间，中国证监会国际合作司对3家拟境外发行上市企业出具了备案补充材料要求。本文旨在梳理本期监管反馈的法律逻辑，并为拟境外上市企业及相关中介机构提供实务操作指引。 一、近期监管动态综述 本期受关注发行人涵盖生物医药（奥科达医药）、传统制造（中鑫家居）及大型机械装备（玉柴船电）行业。从本期问询口径观察，监管机构的审查重心持续向底层资产质量与财务交易真实性延伸。反馈重点聚焦于：历史减资程序的合规性及资金税务闭环审查、实体制造业项目的“高耗能、高排放”（“双高”）产业政策匹配度，以及具备大型集团背景的发行人在控制权界定与关联交易公允性层面的实质核查。本文拟结合前述案例，对相关法律实务难点进行剖析并提出尽调应对指引。 二、重点法律问题深度解析 01 资本减资的“程序、资金与税务”三维审查 本期反馈中，奥科达医药被明确要求补充说明历次减资的“程序合规性、相关税费缴纳以及减资对价款支付情况”。 法律分析： （1）减资行为的实质性穿透：历次备案审核多侧重于股权转让与增资的定价公允性，本期问询则明确将“减资”行为纳入同等强度的审查框架。实务中，定向减资或不按比例减资常被用作股东退出、调整红筹架构或规避股息红利税赋的交易工具。 （2）程序与税务合规要点：监管机构要求核实减资程序的完备性（如是否依法履行编制资产负债表及财产清单、通知债权人并在报纸上公告等法定程序），旨在排查是否存在抽逃出资或损害债权人利益的情形。同时，要求核实减资对价的实际支付路径与税款扣缴情况 02 实体制造业境内外项目的“双高”产业政策排查 中鑫家居被要求专项说明“已建、在建及此次募投项目是否属于‘高耗能’‘高排放’项目，并提供相关依据”。 法律分析： （1）产业政策合规的底线约束：依据，违反国家产业政策构成发行上市的实质性阻却事由。对于建材、化工、机械等传统实体制造业而言，国家发改委及生态环境部关于推动重点领域节能降碳的各项规章是不可逾越的监管红线。 （2）募投项目的穿透审查：监管机构不仅关注企业历史形成的既有产能，更严格审查其境外募集资金的投向。若发行人的主营业务产能或境外募投项目被认定为“双高”盲目发展项目或落后淘汰产能，将直接导致备案申请无法推进。 03 集团背景企业的控制权界定与关联交易公允性审查 玉柴船电（玉柴集团系企业）面临针对公司治理与业务独立性的深度问询。监管要求其对照补充说明控股股东及实际控制人的具体情况，并要求说明报告期内与集团关联方的交易情况及价格公允性。 法律分析： （1）控制权的实质认定：针对脱胎于大型国有或混合所有制产业集团的拟上市主体，其股权层级往往较为复杂。监管要求剥离股权代持或多层嵌套的表象，严格依据关于表决权比例、董事会多数席位控制以及实际经营决策权等实质标准，清晰界定发行人的控制权归属，以防范上市后控制权不稳定的风险。 （2）关联交易的公允性与业务独立性：此类企业在发展初期通常高度依赖集团的采购体系或销售网络。监管意在排查发行人是否存在通过非公允的关联交易进行利润调节、成本转移或利益输送的情形。此外，高比例的关联交易也会引发监管对其是否具备面向市场独立持续经营能力的严重关切。 04 股权架构稳定性与基础披露材料的完备性 奥科达医药被追问持股平台份额工商变更登记手续的办理进展，并被要求在备案报告中补充近三年财务数据。 法律分析： （1）股权架构的法定落定：该项反馈重申了备案期间发行人股权结构必须保持绝对稳定的基本原则。任何在递交备案申请前决议实施的股权激励（ESOP）、老股转让或增资扩股，均需在正式递交备案材料前完成工商变更登记手续。未落定的变更易引发监管对潜在权属纠纷的疑虑。 （2）披露口径的标准化要求：财务数据的遗漏提示发行人及中介机构，必须严格对照《监管规则适用指引——境外发行上市类第2号》所规定的格式与内容编制《备案报告》，确保基础信息披露的完备性，避免因材料瑕疵引发不必要的审核延误。 三、拟上市企业申报前合规整改建议 基于上述审查尺度，建议拟境外发行人及中介机构在尽职调查与备案申报准备中，重点落实以下核查程序： 01 夯实“减资及退股”程序的合规与资金底稿 针对历史沿革中发生的同比例或非比例减资事项，律师的核查不得仅停留在审查股东会决议和工商核准文件层面。应全面收集并建立以下底稿： （1）减资程序的法定合规文件（包括登报公告页面、债权人通知记录及债务清偿/担保安排的说明）； （2）减资款项支付的银行流水回单； （3）对应股东及扣缴义务人取得的主管税务机关出具的完税凭证。若存在以减资名义豁免股东实缴义务的情形，需额外出具专项说明，论证其法律效力及是否侵害公司债权人利益。 02 落实制造业产能“节能与环保”属性的前置论证 针对非互联网及纯服务类的实体制造企业，律师应协同保荐机构，全面收集企业境内外所有已建、在建项目的《投资项目备案/核准证》、环境影响评价批复及节能审查意见。应当主动对照国家及地方发改委颁布的《产业结构调整指导目录》与“双高”项目管控目录进行逐项比对。对于存在定性争议的边缘项目，建议在递交中国证监会备案前，前置取得主管发改与环保部门出具的“项目不属于高耗能、高排放项目/落后产能”的专项确认函，以形成强有力的合规抗辩。 03 构建关联交易公允性与独立性的独立审查逻辑 对于具有大型产业集团背景或存在重大关联方采销业务的发行人，律师在出具法律意见书时应避免使用“关联交易价格公允”的简单兜底表述。应协同审计师获取并披露关联交易价格与独立第三方市场公开报价的对比分析资料，或提供由独立第三方评估机构出具的转让定价分析报告。同时，必须结合同业竞争排查，充分论证在剥离相关关联交易后，发行人在业务系统、采购销售渠道及技术研发方面的完整性与独立持续经营能力。 04 确保申报时点股权架构的法定期限锁定 在项目申报前夕，需对发行人及其直接、间接股东的工商登记状态进行最后清查。凡涉及发行人层面的股权激励份额授予、限制性股票回购或老股转让，务必敦促企业在正式向中国证监会提交备案申请前，完成全部法定的工商变更/备案登记程序，以确保股权结构的清晰与稳定。 结  语 本期备案反馈清晰地表明，证监会国际司的审核体系正持续强化对企业底层资产质量与财务交易真实性的校验。无论是对减资程序的资金税务溯源，还是对实体制造业的“双高”政策对标，均要求中介机构的尽职调查必须超越传统的商事文本审查。唯有将核查工作切实下沉至业务运行实质与资金流转链路，方能以坚实的证据链化解监管疑虑，稳妥推进境外发行上市程序的顺利着陆。